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Nice, un an après (dossier Terrorisme)

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Entre janvier 2015 et juillet 2016, la France a connu une série d’attentats d’une ampleur sans précédent, qui a conduit à repenser le système d’indemnisation des victimes. Un an après celui, particulièrement retentissant, de Nice, l’avenir financier du dispositif semble sécurisé. Mais de nouvelles questions se posent, comme la reconnaissance de préjudices spécifiques.

Hommage spontané rendu aux victimes de l’attaque terroriste survenue sur la promenade des Anglais le 14 juillet 2016.
Hommage spontané rendu aux victimes de l’attaque terroriste survenue sur la promenade des Anglais le 14 juillet 2016.
Fico / Picturetank
DOSSIER  

« En mémoire de nos an­ges. » Le jeudi 8 juin, dans les jardins de la villa Masséna, à Nice, était inauguré un mémorial temporaire en l’honneur des victimes de l’attentat du 14 juillet 2016…

Ce jour-là, au volant d’un camion de 19 tonnes, un terroriste se revendiquant de l’État islamique commettait un massacre en dévalant sur presque deux kilomètres la promenade des Anglais, où 30 000 personnes s’étaient réunies pour assister au feu d’artifice. Un attentat de masse qui clôture une série noire débutée en janvier 2015 avec les attaques contre Charlie Hebdo et l’hypercacher de la porte de Vincennes, à Paris, suivies des attentats du 13 novembre 2015 contre le Stade de France et le Bataclan.

Derrière ces drames collectifs, des trajectoires individuelles de victimes dont les souffrances, les soins et la perte de revenus engendrée nécessitent une prise en charge. En France, leur indemnisation, calquée sur le droit commun en matière de préjudices corporels, est assurée via le Fonds de garantie des victimes des actes terroristes et d’autres infractions (FGTI) selon le principe de la « réparation intégrale ». Un système de solidarité nationale qui nous est, d’ailleurs, envié à l’étranger.

Un FGTI « trop froid et bureaucratique »

Créé en 1986, le FGTI, financé par une contribution prélevée sur les contrats d’assurance auto et habitation, a vu sa mission évoluer à tel point que les infractions de droit commun représentaient jusqu’ici 97 % des dossiers d’indem­nisation. « Depuis 2015, le FGTI a indemnisé près de 4 700 victimes d’actes terroristes. Soit presque autant qu’au cours de ses vingt-huit premières années d’existence ! », souligne Julien Rencki, le directeur général du Fonds de garantie. Notre dispositif, si salué soit-il, est-il assez avancé pour faire face à des événements d’ampleur inédite ?

L’attentat du 13 novembre 2015 a placé le FGTI sous les feux média­tiques, réceptacle exacerbé de la douleur de victimes dont la perte, immense, reste irré­parable. Dénoncé comme « trop froid » et « trop bureaucratique », critiqué pour ses délais, cible de polémiques sur les montants accordés, le FGTI s’est engagé dans « une démarche d’amélioration continue de la qualité du service rendu aux victimes ».

Tirant les enseignements de l’après-Bata­clan, le FGTI a dépêché des collaborateurs, à Nice, dans les quarante-huit heures qui ont suivi l’attentat. Les premières provisions ont été versées dans les dix jours suivant la transmission de la liste des victimes par le parquet antiterroriste. Des pratiques qui sont devenues des règles dans une convention-cadre signée avec l’État pour la période 2017-2019. Ce document met l’accent sur « la réactivité dans la prise en charge », « la pédagogie » et « le respect et l’écoute des victi­mes ». Toutefois, de nombreuses questions concernant l’avenir du dispositif ne sont pas tranchées. Emmanuel Domenach, rescapé du Bataclan et président de l’asso­ciation « 13 onze 15 fraternité vérité », est catégorique : « En cas de nouveau Bataclan, nous ne sommes pas prêts. »

FGTI, mode d’emploi

  • Missions Le Fonds de garantie des victimes des actes de terrorisme et autres infractions (FGTI) a été créé par la loi du 9 septembre 1986, pour indemniser les victimes d’attentats au nom de la solidarité nationale. Il a ensuite vu ses missions étendues, en 1990, à l’indemnisation des victimes d’infractions de droit commun et, en 2008, à l’aide au recouvrement des dommages et intérêts obtenus par une décision de justice (Sarvi).
  • Financement Le FGTI est un opérateur de service public, mais il est financé par un prélèvement obligatoire sur les contrats d’assurance de biens (auto, MRH), surnommé « la taxe attentat ».
  • Organisation Son conseil d’administration est composé des représentants de quatre ministères (Économie et Finances, Justice, Intérieur, Santé), d’un commissaire du gouvernement, de trois représentants d’associations de victimes et d’associations d’aide aux victimes, et d’un représentant du secteur de l’assurance. Il est présidé par Pierre Delmas-Goyon, conseiller honoraire à la Cour de cassation.
  • Fonctionnement Le FGTI applique « la réparation intégrale des dommages ». Il indemnise les victimes d’attentats commis sur notre sol, qu’elles soient françaises ou étrangères, et les Français victimes d’attentats commis à l’étranger. Il déclenche son action lorsque le parquet antiterroriste, ou le ministère des Affaires étrangères, lui transmet la liste unique de victimes (LUV). Il formule une offre d’indemnisation, après expertise médicale, pour les personnes blessées physiquement ou psychiquement, et verse une première provision dans un délai d’un mois. Les victimes peuvent contester l’offre auprès du tribunal de grande instance (TGI).

 

Reconnaître l’angoisse de mort imminente

Le principal cheval de bataille des associations réside dans « la reconnaissance de traumatismes spécifiques, conséquences des actes de terrorisme ». Un livre blanc, réalisé en novembre 2016 par un groupe de 170 avocats de victimes sous l’égide du barreau de Paris, a jeté un pavé dans la mare. Ces conseils estiment que la nomenclature Dintilhac, qui est utilisée par les magistrats pour l’indemnisation des dommages corporels depuis 2007, est « une liste indicative » qui a vocation à s’enrichir. Ils plaident pour l’ajout de deux nouveaux préjudices : l’angois­se de mort imminente pour les victimes directes et l’atten­te pour leurs proches (victimes indirectes).

Missionné par le précédent gouvernement, le groupe de travail Porchy-Simon (du nom du professeur de droit qui le préside), réunissant toutes les parties prenantes y compris deux représentantes des assureurs, a préconisé dans un rapport rendu le 6 mars dernier la reconnaissance autonome de ces préjudices « situationnels ». Ils seraient distincts des préjudices « extrapatrimoniaux » reconnus aujourd’hui dans la nomenclature et feraient l’objet d’une évaluation fine in concreto et d’une « indemnisation personnalisée » à partir de critères généraux adaptés à chaque événe­ment.

Mais les conclusions de ce groupe de travail sont « controversées », de l’aveu d’une source proche. Lors de sa réunion en mars, le conseil d’administration du FGTI s’est prononcé à l’unanimité pour « la reconnaissance de principe » de ces nouveaux préjudices. Mais il n’a pas tranché la question de leur caractère autonome, la renvoyant ultérieurement à un nouveau groupe de travail en son sein. Le conseil d’administration du FGTI devrait rendre sa décision le 25 septembre prochain. Les victimes directes d’attentats – et les ayant droits des victimes décédées – perçoivent déjà, en complément de la nomenclature Dintilhac, une somme forfaitaire, d’un montant minimum de 10 000 €, au titre du « préjudice exceptionnel spécifique des victimes d’actes de terrorisme » (PESVT). Selon Me Pierre Jung, avocat spécialiste en réparation du préjudice corporel, « le PESVT pose les bases d’un préjudice spécifique autonome ». Mais pour les associations de victimes, son « contenu demeure obscur, brouillant totalement la politique indemnitaire du Fonds ».

Le système d’indemnisation français envié par nos voisins

Cible de critiques, le système français d’indemnisation des victimes d’attentats est tout de même considéré de façon assez unanime comme l’un des plus protecteurs. « Dans aucun autre pays, on indemnise autant les victimes », mettait ainsi en avant, Juliette Méadel, l’ex-secrétaire d’État à l’Aide aux victimes. La France est l’un des rares pays de l’OCDE à pratiquer la réparation intégrale du préjudice, la plupart indemnisant les victimes au forfait. Alors que certains pays comme la Belgique ont opté pour un système d’assurance privée, la France dispose d’un système mixte. Le FGTI n’est pas un fonds de solidarité ou de charité publique, mais un fonds reposant sur la contribution des assureurs privés, opérant une indemnisation basée sur le droit commun. Un dispositif unique qui nous est envié. Les victimes de l’attentat du 22 mars à Bruxelles réclament ainsi un fonds d’indemnisation à la française. Pour l’heure, elles sont indemnisées par les assureurs privés pour les lieux qu’ils couvrent comme l’aéroport. Mais un attentat en pleine rue aurait pu entraîner une absence d’indemnisation des victimes.

 

Les assureurs contre de nouveaux préjudices

Selon nos informations, les assureurs ne sont pas favorables à l’ajout de nouveaux préjudices. « La nomenclature Dintilhac, la plus large en Europe, comporte 30 ou 40 postes de préjudices. Nous avons largement de quoi répondre à cette réalité », observe une source proche. Les préjudices d’angoisse et d’inquiétude pourraient ainsi être inclus dans les souffrances endurées pour les victimes directes et le préjudice d’affection pour les proches, esti­me-t-elle. De son côté, le FGTI brandit l’argument juridique : la Cour de cassation n’ayant pas tranché la question de manière claire, il ne dispose pas de la juris­prudence né­cessaire aujourd’hui. « Nous appliquons le droit tel qu’il est défini par la jurisprudence, mais nous ne sommes pas créateurs de droit », explique Julien Rencki, le directeur général du Fonds. Les avocats proposent, eux, de transposer les pratiques existantes en matière d’accidents collectifs. Dans le cas de la catastrophe d’Allinges, un car de collé­giens heurté par un TER en 2008, le tribunal de Thonon-les-Bains a ainsi accordé 50 000 € au titre du préjudice d’angoisse aux survivants. Les assureurs eux-mêmes ont déjà reconnu ces préjudices spécifiques dans le cadre d’accords–cadre d’indemnisation, conclus à l’amiable. Pour l’accident de car de Puisseguin en 2015, le plus meurtrier depuis 1982, les compagnies Gan, Generali et Axa ont versé 40 000 € aux victimes directes au titre du « préjudice permanent exceptionnel d’angoisse de mort » et 12 000 € au premier cercle fami­lial au titre du « préjudice d’attente et d’inquiétude ».

Ouvrir la boîte de Pandore

« Attention au jeu trouble des avocats », prévient-on en face. « Ils perçoivent entre 10 et 20 % des indemnisations », selon cette même source. Et si, dans cette affaire, il était avant tout question d’arbitrage financier ? « Si on appli­que telles quelles les conclusions du rapport Porchy-Simon, cela va multiplier le nombre de victimes par 4. Sans compter le risque de litige assez élevé lié à la difficulté d’appréciation des victi­mes », analyse une source proche. En raison de la méthode retenue, le rapport Porchy-Simon relève « l’impossibilité d’une évaluation globale du coût » de cette nouvelle indemnisation. « On va ouvrir la boîte de Pandore et faire exploser les dépenses », redoute une autre source, ce qui pourrait déstabiliser les finances du FGTI.

Le coût global de l’attentat du 13 novembre 2015 devrait attein­dre 350 M€ et celui de Nice 300 M€. L’État a déjà dû voler au secours du FGTI pour garantir sa pérennité financière, les réserves (1,4 Md€) n’étant pas suffisantes pour faire face à ses engagements (2,5 Md€). La « taxe attentat », versée chaque année par les assu­reurs dommages, a en conséquence été relevée, de 4,30 € à 5,90 € au 1er janvier 2017. Une majoration qui doit dégager 140 M€ de recettes supplémentaires par an pour le FGTI. L’État s’est, par ailleurs, engagé à appor­ter « son concours financier lorsque le niveau de dépenses annuel au titre de l’indemnisation des victimes des actes de terrorisme pouvant survenir à compter du 1er janvier 2017 excédera 160 M€ », sur le modèle d’une garantie stop loss (ndlr : ordre à seuil de déclenchement).

Depuis 2015, le FGTI a indemnisé près de 4 700 victimes d’actes terroristes. Soit presque autant qu’au cours de ses vingt-huit premières années d’existence !

Julien Rencki, directeur général du Fonds de garantie

 

Disparition du secrétariat d’État à l’Aide aux victimes

Plus que jamais, l’aide aux victimes « comporte une dimension éminemment politique, car il est question d’arbitrages économiques face au terrorisme de masse », relève Stéphane Gicquel, secrétaire général de la Fenvac (Fédération nationale des victi­mes d’attentats et d’accidents collectifs). Il regrette, comme d’autres associations, la disparition du secrétariat d’État à l’Aide aux victimes créé lors du quinquennat de François Hollande.

S’ajoute à cela la disparition du Secrétariat général à l’aide aux victimes (SGAV), un service admi­nistratif rattaché à Matignon, mis en place en février dernier pour assurer la coordination entre les différents ministères concernés : Intérieur, Justice, Économie, Finances, Santé. Le nou­veau gouvernement en a décidé autrement : après avoir rattaché le SGAV au ministère de la Justice, il a décidé sa fusion avec le Service de l’accès au droit et à la justice et de l’aide aux victi­mes (Sadjav) qui les accompa­gne dans leurs démar­ches pénales. Officiellement, pour créer « un guichet unique » et « garantir aux victimes et à leurs proches une action efficace ». Pour les associations, au con­trai­re, « c’est un recul. Le Sajdav est moins important et moins efficace. On revient à une situation antérieure qui n’a pas fonctionné », estime Emmanuel Dome­nach de l’association « 13 onze 15 fraternité vérité ».

[Plus que jamais, l’aide aux victimes] comporte une dimension éminemment politique car il est question d’arbitrages économiques face au terrorisme de masse.

Stéphane Gicquel, secrétaire général de la Fenvac

 

Vers une évolution des contrats prévoyance ?

La coopération interministérielle est d’autant plus nécessaire que la prise en charge des victimes d’attentats nécessite « une ré­pon­se globale », pense Emmanuel Domenach. « Aujourd’hui, le nerf de la guerre, malheureusement, c’est l’indemnisation. Le FGTI est la seule admi­nistration au contact des victimes d’attentats. Il faudrait une task force ministérielle pour être en mesure de gérer l’accompa­gnement à long terme », conclut-il. Selon nos informations, la Fédération française de l’assurance (FFA) réfléchirait à insérer des garanties complémentaires dans les contrats de prévoyance pour le suivi psychologique et l’assistance de long terme des victimes en complément de l’action du FGTI. En revan­che, la prise en charge des frais d’avocats lors de la phase de transaction avec le Fonds n’est, pour l’heure, pas couverte par les contrats de protection juridique. Au grand dam des victimes et des associations qui les représentent.

 


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Julien Rencki

Julien Rencki

Directeur général du Fonds de Garantie des Assurances Obligatoires de Dommages

1992 : diplôme de Sciences Po. 1993 : DEA en droit communautaire à l'Université Paris II. 1997 : diplôme de l’École Nationale d'Administration. 1994-94 : chef de peloton de [...]

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article extrait de l’argus de l’assurance

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