Régime catastrophe naturelle : le sort du monopole de la CCR entre les mains de Bruxelles

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Par jugement rendu mardi 12 juillet 2016, le tribunal administratif de Paris a enjoint Bercy de notifier, dans un délai d’un an, à la Commission européenne la convention qui accorde la garantie de l’Etat à la Caisse centrale de réassurance (CCR) au titre du régime des catastrophes naturelles. A défaut, cette dernière devra être résiliée. Une décision saluée par Scor qui dénonce, depuis 2012, la situation de monopole de marché de la CCR.

Bercy dispose d'un délai d'un an pour notifier à la Commission européenne la Convention du 28 janvier 1993 entre l'Etat et CCR sans quoi la dite convention tombera.
Bercy dispose d'un délai d'un an pour notifier à la Commission européenne la Convention du 28 janvier 1993 entre l'Etat et CCR sans quoi la dite convention tombera.
© BFM.com

Nouveau rebondissement dans le bras de fer qui oppose le réassureur Scor et la Caisse centrale de réassurance (CCR) sur le régime des catastrophes naturelles. Dans une décision rendue le 12 juillet 2016 et dont l’Argus de l’assurance s'est procuré une version, le tribunal administratif de Paris enjoint le ministre de l’Economie et le ministre des Finances et des comptes publics de « procéder à la résiliation de la convention relative à la garantie accordée par l’Etat à la Caisse centrale de réassurance (CCR), conclue avec la CCR le 28 janvier 1993, en tant qu’elle concerne ses activités de réassurance en matière de catastrophes naturelles, dans un délai d’un an à compter de la notification du présent jugement ».

Le même tribunal a admis, dans la foulée, que les ministres concernés pourront toutefois en être dispensés « si, dans le même délai, les autorités françaises notifient à la Commission européenne le régime de réassurance des catastrophes naturelles bénéficiant de la garantie de l’Etat. »

Scor et CCR… saluent cette décision

Les deux réassureurs n’ont pas tardé à réagir à la suite de cette décision. Joint par l’Argus de l’assurance, Bertrand Labilloy, directeur général de CCR accueille ce jugement avec « sérénité » : « Scor réclamait une annulation de la convention, mais le tribunal nous a simplement enjoints de notifier la convention auprès de la Commission européenne dans un délai d’un an. Le seul point où Scor a obtenu gain de cause concerne l’obligation de notification, toutes ses autres demandes ont été rejetées. »

De son côté, Scor s'en félicite également : « La décision du tribunal administratif va obliger l’Etat à notifier la convention à la Commission européenne. Il est étonnant qu’il ait fallu plus de 20 ans, et les actions en justice de Scor, pour que l’Etat soit condamné à effectuer cette démarche », explique Denis Kessler, PDG de Scor à l’Argus.

Que reproche Scor ?

Depuis 2012, le réassureur français s’attaque au deuxième étage du régime d’indemnisation des catastrophes naturelles, à savoir le mécanisme facultatif de réassurance régi par l’article L. 431-9 du code des assurances et qui accorde la garantie exclusive de l’Etat à la CCR. Pour mémoire, pour faire face au risque cat’ nat’, les assureurs n’ont d’autre choix que de se réassurer. « Nous n’avons pas le monopole de la réassurance des catastrophes naturelles en France. Même si nous réassurons l’essentiel du marché, les cédantes sont libres de solliciter d’autres opérateurs privés », rappelle Bertrand Labilloy.

Or, s’ils n’ont aucune obligation de faire appel à la CCR, celle-ci réassure dans les faits 90% des assureurs opérant sur le marché, le caractère exclusif de la garantie de l’Etat constituant un avantage concurrentiel sérieux. Une situation de nature à créer un monopole de fait au bénéfice de CCR, estime Scor dont son développement sur le risque catastrophes naturelles s'en trouve, de facto, limité.

Quatre années de procédure

Dans ce contexte, Scor avait déposé, en 2012 une demande à Bercy afin de bénéficier également de la garantie de l’Etat en dénonçant la Convention du 28 janvier 1993 entre l’Etat et la CCR. Cette dernière définit les conditions d’engagement, de mise en jeu et de rémunération de la garantie de l’Etat. Face au refus implicite du ministère de l’Economie et des Finances (absence de réponse au courrier de Scor), le réassureur français a alors déposé un recours devant le tribunal administratif en septembre 2012.

Parallèlement, Scor avait soulevé, en 2013, une question prioritaire de constitutionnalité (QPC) auprès du Conseil constitutionnel estimant que la garantie de l’Etat est contraire aux principes d’égalité et de liberté d’entreprendre. Mais, dans sa décision du 27 septembre 2013, les Sages de la rue de Montpensier ont donné raison à CCR. Deux mois plus tard, Scor déposait une plainte devant la Commission européenne, dont la décision n'est, à ce jour, toujours pas connue.

Pourquoi l’Etat doit-il notifier la convention ?

En vertu du droit communautaire, la direction générale de la concurrence dispose d’un droit de regard sur des opérations entre des acteurs (publics comme privés) susceptibles de restreindre les règles de concurrence d’un marché. Dans ce cas, les intervenants en question sont dans l’obligation de notifier ces accords auprès de la Commission européenne, laquelle les juge conformes ou non au droit européen.

Dans le cas de CCR, la Convention du 28 janvier 1993 n’avait jamais fait l’objet de la moindre notification auprès de l’exécutif européen. Une procédure en ce sens a toutefois été engagée ces derniers mois par Bercy : « Nous n’avons pas attendu la décision du tribunal administratif pour prendre les devants. Constatant une faiblesse juridique du fait de l’absence de notification de la convention du 28 janvier 1993 auprès de la Commission européenne alors que nous y sommes tenus, le ministère de l’Economie et des Finances a engagé cette procédure auprès de Bruxelles », souligne Bertrand Labilloy. Et d’ajouter : « La Commission européenne aura à s’exprimer sur la conformité de la convention au regard du droit national et communautaire de la concurrence. A ce stade, nous sommes confiants. » Un retour qui devrait intervenir d’ici à la fin de l’année.

Sans préjuger de la position de la Commission, Denis Kessler estime que « Bruxelles pourrait tout à fait considérer que la convention est incompatible avec le droit européen de la concurrence, notamment au titre du contrôle des aides d’Etat. La Commission pourrait invalider une convention restreignant l’accès d’un marché concurrentiel à un seul acteur. »

La filialisation de CCR est « indépendante »

Le jugement du tribunal intervient également dans un contexte où le réassureur public étudie depuis février un projet de séparation juridique de ses deux activités : la réassurance des catastrophes naturelles en France avec la garantie de l'Etat (activité publique), d'une part et ses activités de réassurance de marché (1/3 de son chiffre d’affaires), d'autre part. « Combiner les activités de réassurance dites « de marché » avec les activités de réassurance bénéficiant de la garantie de l’Etat au sein d’une même entité est problématique et n’est clairement pas un exemple de transparence. Je me félicite des annonces faites par la CCR pour introduire davantage de clarté en filialisation ses activités dites « de marché », mais on peut trouver regrettable qu’elle ne l’ait fait que suite aux démarches que nous avons engagées », déclare Denis Kessler.

Et le PDG de Scor de compléter : « En plus de son quasi-monopole pour la réassurance des catastrophes naturelles en France, la CCR s’appuie sur la garantie de l’Etat et la notation financière de ce dernier pour souscrire auprès de clients à l’étranger, en concurrence frontale avec le marché privé. Comment l’Etat français peut-il accepter de mettre ses fonds propres en risque sur des marchés tiers pour couvrir des catastrophes naturelles et d’autres risques ? Aucun autre pays au monde n’agit de la sorte. »

Une démarche que Bertrand Labilloy considère comme décorrelée de l’affaire : « La démarche de filialisation de CCR est indépendante de cette procédure même si nous serons également tenus de la notifier à Bruxelles. Nous faisons évoluer notre organisation pour afficher une transparence financière totale. »

Le dispositif du jugement du 12 juillet 2016 du tribunal administratif de Paris

Article 1er : La décision implicite par laquelle le ministre de l'économie et des finances a rejeté la demande présentée le 16 mai 2012 par la société SCOR tendant à la résiliation de la convention conclue entre le ministre chargé de l'économie et la Caisse centrale de réassurance le 28 janvier 1993 relative à la garantie accordée par l'Etat à la Caisse centrale de réassurance pour ses activités de réassurance en matière de catastrophes naturelles est annulée.

Article 2 : Il est enjoint au ministre de l'économie, de l'industrie et du numérique et au ministre des finances et des comptes publics de procéder à la résiliation de la convention relative à la garantie accordée par l'Etat à la Caisse centrale de réassurance, conclue avec la Caisse centrale de réassurance le 28 janvier 1993, en tant qu'elle concerne ses activités de réassurance en matière de catastrophes naturelles, dans un délai d'un an à compter de la notification du présent jugement. Les ministres seront toutefois dispensés de procéder à cette résiliation si, dans le même délai, les autorités françaises notifient à la Commission européenne le régime de réassurance des catastrophes naturelles bénéficiant de la garantie de l'Etat.

Article 3 : L'Etat versera à la société SCOR la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 4 : Le surplus des conclusions de la requête de la société SCOR est rejeté.

Article 5 : Les conclusions présentées par la Caisse centrale de réassurance sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Denis Kessler

Denis Kessler

Président-directeur général du groupe Scor
Président de l'Apref

Denis Kessler est né le 25 mars 1952 à Mulhouse. 1976 : diplôme de l'École des Hautes Etudes Commerciales (HEC Paris) . 1978 : diplôme d'études approfondies en sciences [...]

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Bertrand Labilloy

Bertrand Labilloy

Directeur général de Caisse Centrale de Réassurance (CCR)

Bertrand Labilloy est né en février 1968. Diplôme de l’école Polytechnique. Diplôme de l’Ecole nationale de la statistique et de l’administration économique (ENSAE). Actuaire [...]

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