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Risques naturels : à quand un new deal de la prévention ?

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Les récents événements climatiques ont, une nouvelle fois, révélé les limites des dispositifs de prévention et le désarroi des élus. Une situation qui rend inéluctable une modernisation de la prévention.

E-DOSSIER  

 

Alors que le bilan définitif des inondations du 3 octobre atteint vingt morts pour une facture comprise entre 550 et 650 M€, selon les estimations de l’Association française de l’assurance, leur ampleur repose inexorablement la question de l’efficacité des plans de prévention des risques naturels (PPRN). A telle enseigne qu’à peine trois jours après les évènements, Stéphane Le Foll, porte-parole du gouvernement, annonçait la création d’un groupe de travail interministériel afin de « tirer un certain nombre d’expériences de ce qui s’est passé, pour voir si on ne peut pas améliorer les systèmes de prévention ». Un réflexe politique devenu presque mécanique à chaque cat’ nat’ meurtrière. Et pourtant, les maux dont souffre la prévention à l’échelle des collectivités sont connus. Ils ont même été diagnostiqués par un rapport d’information sénatorial1 de juin 2010, quelques mois après Xynthia. Premier manquement relevé: la couverture trop parcellaire du territoire en plans de prévention des risques inondation (PPRI). Le constat accablant : en 2010, seuls 46 PPRI avaient été approuvés et 71 prescrits sur les 864 communes du littoral français. Et ce, alors que 800 d’entre-elles sont classées par la Fédération française des sociétés d’assurance (FFSA) dans des zones dites à risque de submersion marine sur lesquelles 235 000 maisons y sont construites.

Depuis, rien n’a changé

Les 92 propositions formulées à l’époque par les auteurs du rapport baignent toujours dans leur formol. Et chaque fois l’histoire se répète. Les inondations qui ont dévasté les Alpes-Maritimes ont démontré que 14 des 32 communes déclarées en état de cat’nat’ n’étaient pas dotées d’un plan de prévention. « Les retards dans l’approbation des PPRI, en partie dus aux réticences des élus locaux ou des habitants, illustrent donc bien le manque d’anticipation du risque d’inondation », pouvait-on lire en juin dernier, dans un autre rapport d’information du Sénat2. Ce retard s’explique également par la complexité de la mise en œuvre des PPRI : ils relèvent certes de la compétence de l’État, mais celui-ci les détermine à l’issue d’une procédure indigeste, alternant études et concertation avec les collectivités territoriales, les administrations et la société civile. Si bien qu’il peut s’écouler près de dix ans entre le moment où le plan est prescrit et le temps où il est, in fine, approuvé. De ce point de vue, l’application d’un mécanisme de modulation des franchises pour les communes non dotées de PPR, dans le cadre de l’indemnisation des catastrophes naturelles, n’a pas eu l’effet contraignant escompté. Ainsi, les assureurs devraient-ils appliquer des conditions d’indemnisations plus strictes à leurs assurés dans les zones à risque ? Théoriquement, la loi du 30 juillet 2003 les autorise à refuser d’accorder la garantie cat’nat’ sur un bien implanté dans une zone non constructible (rouge) d’un PPRN ou en violation des règles administratives de prévention en vigueur. Sauf que, dans les faits, cette faculté reste rarement appliquée. Et ce pour au moins deux raisons : d’une part, ils ne disposent pas toujours des données relatives aux PPRN pour fonder leur décision ; d’autre part, cette posture est difficilement tenable au plan commercial dès lors que le principe de mutualisation du portefeuille rend techniquement possible l’acceptation d’un risque aggravé. « Nous continuons à garantir et à indemniser les habitations en portefeuille construites en zone rouge avant l’approbation des PPRI sans conséquences tarifaires pour les assurés. Pour celles qui ne sont pas en portefeuille et qui sont classées en zone rouge, nous refusons dorénavant la souscription de maisons dotées d’un rez-de-chaussée, mais assurons les appartements situés en étage, sans surprime », confie Floréal Sanchez, chargé de mission au pôle Iard de Macif.

Une quête de simplification

Si le remède n’est pas à chercher dans l’immédiat du côté des porteurs de risque, il peut l’être dans la quête de simplification. PPRN, plans locaux d’urbanisme (PLU), plans d’action pour la prévention des inondations (PAPI), plans communaux de sauvegarde (PCS)… « Les maires que j’ai entendus trouvent qu’il commence à y avoir trop de plans. Comme par hasard, le jour où l’évènement se produit, cela ne se passe jamais comme les plans l’avaient prévu. Ne faudrait-il pas en concevoir un seul et unique ? », estime Jean-Luc de Boissieu, président de Smacl Assurances. Une conclusion partagée par le rapport sénatorial de juin 2015 : « Nos collègues ont constaté que cette situation crée des zonages concurrents, voire contradictoires, et suscite de la confusion pour les usagers. C’est dans ce sens que [nous] formulons une recommandation visant à la simplification de ces instruments juridiques. ». À bon entendeur.

Nicolas Bauduceau, directeur scientifique et technique du Centre européen de prévention de risque d’inondation (Cepri) : «Nous ne tirons pas de leçons des événements pour bâtir une stratégie nationale»

Les collectivités locales ont-elles fait preuve d’imprudence en matière d’aménagement du territoire ?

L’urbanisation à l’origine de l’exposition du territoire français est celle du XXe siècle, mais les constructions n’ont pas cessé pour autant. Selon l’Institut de l’environnement (Ifen), entre 1999 et 2006, près de 100 000 bâtiments ont été érigés en zone inondable malgré le PPRN. Ce phénomène a tout lieu de perdurer au regard de la contradiction entre les ambitions de l’État sur ces plans de prévention et sa volonté de densifier les villes. Nous ne tirons pas de leçons des événements pour bâtir une stratégie nationale à l’instar du Royaume- Uni ou des Pays-Bas. En France, l’approche tourne trop souvent au rapport de force entre préfets et élus.

Sans compter l’empilement de plans de prévention et d’action...

L’élu fait face à une complexité qui s’est accrue ces dernières années. Au niveau communal d’abord avec les PPRN, puis les plans communaux de sauvegarde, le document d’information communal sur les risques majeurs (Dicrim)... Depuis 2007 et la mise en oeuvre de la directive «inondation», on lui a aussi demandé de définir des stratégies locales de gestion du risque inondation puis, en 2010 avec Xynthia, se sont ajoutés les plans de submersion marine. Cette superposition de sigles sans cohérence rend difficile la compréhension par les élus de leurs responsabilités.

Propos recueillis par Sébastien Acédo

Quatorze communes sur 32 issues de l’arrêté cat’nat’ n’avaient pas de plan de prévention du risque d’inondation !


1 : Méounes-les-Montrieux. 2 : Néoules. 3 : La Roquebrussane. 4 : Camps-la-Source. 5 : Forcalquier.
6 : Flassans-sur-Issole. 7 : Cabasse. 8 : Le Thoronet. 9 : Saint-Antonin-du-Var. 10 : Flayosc.
11: Les Arcs. 12 : Trans-en-Provence. 13 : La Motte. 14 : Callas. 15 : Puget-sur-Argens.
16 : Saint-Raphaël.17 : Mandelieu-la-Napoule. 18 : Théoule-sur-Mer. 19 : La Roquette-sur-Siagne.
20 : Mougins. 21 : Le Cannet. 22 : Vallauris. 23 : Valbonne. 24 : Biot. 25 : Roquefort-les-Pins.
26 : Villeneuve-Loubet. 27 : Cagnes-sur-Mer.




Sources : mission des risques naturels (MNR), CCR, observatoire national des risques naturels (ONRN)

En application de la procédure d’urgence, Stéphane Le Foll, porte-parole du gouvernement, annonçait le 7 octobre à la sortie du Conseil des ministres la reconnaissance de l’état de catastrophe naturelle pour 32 communes de la Côte d’Azur, dont 18 pour le département du Var et 14 pour les Alpes-Maritimes. S’il s’agissait du premier arrêté depuis 1982 pour la ville de Camps-la-Source, d’autres, en revanche, ont dépassé le seuil des 30 arrêtés cat’nat’ sur les trente-trois dernières années, à l’image de Cannes, Antibes, Nice ou Fréjus. Pour ces quatre communes de plus de 50 000 habitants, les sinistres inondations ont représenté un coût cumulé compris entre 10 et 50 M€ pour les trois premières et entre 100 et 250 M€ pour Fréjus sur la période 1995-2011. Au regard de leur exposition récurrente à ce type de risque, elles se sont dotées d’un plan de prévention des risques d’inondation (PPRI). Plus surprenant, en revanche, 14 communes sur 32 (plus de 40 % !) ne disposent pas, à ce jour, d’un tel plan. Pis, pour trois d’entre elles – Mougins, Valbonne, Roquefort-les-Pins –, le nombre d’arrêtés cat’nat’ inondations oscille entre 10 et 17 depuis 1982. Entre la prescription et l’approbation d’un PPRN, il peut s’écouler entre cinq et dix ans, comme c’est le cas pour Brignoles.

Méthodologie

Note méthodologique (carte coût cumulé des sinistres inondations) : il s’agit des coûts indemnisés par les assureurs au titre du régime des Catastrophes Naturelles pour le péril inondation au sens large (inondation et coulée de boue, inondation par remontée de nappes et inondation par submersion marine) en France métropolitaine, agrégés sur la période 1995-2011.

 

 


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