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Petit rappel des règles par le Conseil d'État

03/2017 - n° Revue : 893

Jean-Baptiste le Dall, avocat à la cour, docteur en droit, Ireda
Jean-Baptiste le Dall, avocat à la cour, docteur en droit, Ireda
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Le Conseil d’État n’a pas forcément l’occasion de connaître tous les jours des problématiques de référé suspension en matière d’invalidation de permis de conduire. La raison en est simple, le temps qui passe aura raison des velléités de contestation de la plupart des conducteurs. Cet arrêt du 12 février 2016 permettra un rapide tour d’horizon de la jurisprudence applicable en la matière.

La procédure qui serait engagée à l’encontre d’une décision d’invalidation de permis de conduire devant un tribunal administratif n’est pas suspensive. Même si les délais de traitement en matière de contentieux du permis à points ont considérablement diminué (à Paris, notamment) l’urgence amènera le conducteur dont le permis aura été invali­dé à se tourner vers le juge des référés.

Le conducteur qui souhaiterait pouvoir à nouveau conduire dans de brefs délais après l’invalidation de son permis de conduire pourra envisager la mise en place d’une procédure de référé suspension.

Par le référé suspension, il sera demandé au juge de suspendre l’exécution de la décision d’invalidation du permis de conduire le temps que l’affaire soit jugée au fond. En d’autres termes, le conducteur demande au juge par le biais de son avocat le droit de conduire pendant la procédure. La procédu­re de référé suspension obéit aux dispositions de l’article L. 521-1 du code de justice administrative qui précisent que : lorsqu’une « décision administrative, même de rejet, fait l’objet d’une requête en annulation ou en réformation, le juge des référés, saisi d’une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l’exécution de cette décision, ou de certains de ses effets, lorsque l’urgence le justifie et qu’il est fait état d’un moyen propre à créer, en l’état de l’instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision. Lorsque la suspension est prononcée, il est statué sur la requête en annulation ou en réformation de la décision dans les meilleurs délais. La suspension prend fin au plus tard lorsqu’il est statué sur la requête en annulation ou en réformation de la décision. »

Un doute sur la légalité de la décision attaquée

Le juge administratif ne suspendra l’exécution de la décision d’invalidation que si plusieurs critères cumulatifs sont réunis. Le premier critère concerne le doute quant à la légalité de la décision attaquée, à savoir, l’invalidation du permis de conduire. Assez logiquement, un juge ne va pas autoriser une personne à conduire le temps d’une procédure qu’il sait vouée à l’échec.

Le conducteur qui souhaiterait pouvoir à nouveau conduire dans de brefs délais après l’invalidation de son permis de conduire pourra envisager la mise en place d’une procédure de référé suspension.

Par le passé, ce critère n’était pas forcément celui sur lequel venaient buter les procédures engagées en référé. En 2009, l’arrêt rendu par le Conseil d’État le 13 mars (n° 322303) avait incontestablement remis la procédure de référé suspension au goût du jour. À partir de cette date, les juridictions administratives ont plus facilement accordé la suspension de l’exécution de la décision d’invalidation du permis.

Le considérant de l’arrêt du 13 mars 2009 relatif au doute sur la légalité de la décision attaquée illustre parfaitement le fossé jurisprudentiel qu’il existe, désormais, entre cet arrêt et les positions affichées aujourd’hui par les juridictions administratives. Dans cet arrêt du 13 mars 2009, le Conseil d’État relevait que « le ministre de l’Intérieur, (…) à qui il appartient de prouver par tout moyen qu’il a satisfait à l’obligation d’information prévue par les articles L. 223-1, L. 223-3 et R. 223-3 du code de la route, (n’avait) produit pour les infractions relevées à l’encontre du requérant aucun élément de preuve en ce sens ; qu’ainsi, le moyen tiré de l’irrégularité de procédure dont serait entachée la décision retirant à M. A. des points de son permis de conduire et l’informant que ce titre a perdu sa validité, (était) propre à créer, en l’état de l’instruction, un doute sérieux quant à sa légalité. »

En mars 2009, rapporter la preuve de la régularité de la décision de retrait de points dans le court délai imparti par la procédure de référé suspension relevait souvent, pour l’administration, de la course contre la montre. Depuis le traitement automatisé des infractions et un courant jurisprudentiel favorable ont largement simplifié la tâche de l’adminis­tration.

À partir de juillet 2009 (CE, 24 juillet 2009, n° 313739), la jurisprudence du Conseil d’État voit dans le paiement des amendes relatives à des infractions constatées, dans un premier temps, par radar automatisé puis par le biais du PV électronique, la preuve incontestable de la réception d’un avis de contravention standardisé et exempt de toute carence.

Cette jurisprudence a pu être affinée jusqu’à l‘arrêt Papin (CE 11 juillet 2012, n° 349137) qui a également scellé le sort des décisions de retrait de points consécutives à un traitement judiciaire. L’absence de délivrance des informations prévues par l’article R. 223-3 du code de la route n’affecte pas la régularité de la décision de retrait de point en cas de condamnation (CE, 9 juin 2011, n° 335469 confirmé par CE, 7 décembre 2011, n° 348268), y compris lorsque la condamnation a été opérée par le biais d’une ordonnance pénale (CE, 11 juillet 2012, n° 349137 : l’omission de cette formalité – l’information prévue aux articles L. 223-3 et R. 223-3 du code de la route- est sans influence sur la régularité du retrait de points résultant de la condamnation, lorsque la réalité de l’infraction a été établie par une condamnation devenue définitive prononcée par le juge pénal, qui a statué sur tous les éléments de fait et de droit portés à sa connaissance, et que l’auteur de l’infraction a ainsi pu la contester). Le contentieux du permis à points en a été profondément bouleversé (voir, J.-B. le Dall, « Coup de frein sur le contentieux du permis à points », JA 11/2012 n° 845).

Dans l’espèce portée à sa connaissance le 12 février 2016, le Conseil d’État a dû néanmoins reprendre l’application de sa jurisprudence : « il ressort des pièces du dossier soumis au juge des référés et, notamment, des mentions du relevé d’information intégral relatif au permis de conduire de M. B., que les infractions commises les 21 septembre 2012 et 19 mars 2015, relevées par procès-verbal électronique, ont donné lieu au paiement différé par celui-ci des amendes forfaitaires ; que M. B. ne contestait pas sérieusement ces éléments ; que, dès lors, en estimant que le moyen tiré de ce que l’intéressé n’avait pas bénéficié de l’information prévue aux articles L. 223-3 et R. 223-3 du code de la route était, en l’état de l’instruction, propre à créer un doute sérieux quant à la légalité de la décision contestée, le juge des référés a commis une erreur de droit ; que son ordonnance doit, par suite, être annulée. »

Le doute sur la légalité de la décision attaquée est aujourd’hui au cœur des préoccupations alors qu’hier ce critère ne suscitait que peu de problèmes pour le conducteur, l’administration ne parvenant pas, dans un bref délai, à retrouver les copies d’avis de contravention que la jurisprudence exigeait alors.

Pour autant, si le Conseil d’État censure le raisonnement du juge des référés, il se pronon­ce, néanmoins, pour la suspension de l’exécution de la décision d’invalidation en notant que pour l’une des infractions, preuve lui était rapportée d’une défaillance de l’administration dans la délivrance des informations exigées par les dispositions de l’article R. 223-3 du code de la route.

En l’espèce la case relative au retrait de point présente sur l’avis de contravention n’avait, a priori, pas été cochée. La fourniture des informations exigées par le code de la route n’est pas, dès lors, considérée comme effective (en ce sens CAA Douai, 2 juillet 2009, n° 08DA00033 ; CAA Douai 16 octobre 2008, n° 07DA01938).

Cette seule carence, pour une unique décision de retrait de point, suffit pour le Conseil d’État à considérer suffisant le doute sur la légalité de la décision attaquée.

Mais ce critère ne suffit pas, à lui seul, à permettre la suspension de l’exécution de la décision d’invalidation du permis de conduire. Le juge des référés se penchera, ensuite, sur le critère de l’urgence qui sera analysé tant à travers le prisme des impéra­tifs professionnels qu’au regard de l’impérieu­se nécessité de préserver la sécuri­té des autres usagers.

La décision

Conseil d’État n° 393236 ECLI :FR :CESSR :2016:393236.20 160212

Vu la procédure suivante : M. A. B. a demandé au juge des référés du tribunal administratif de Grenoble, sur le fondement de l’article L. 521-1 du code de justice administrative, de suspendre l’exécution de la décision du 10 juillet 2015 par laquelle le ministre de l’Intérieur a constaté la perte de validité de son permis de conduire pour solde de points nul et lui a enjoint de le restituer. Par une ordonnance n° 1505055 du 26 août 2015, le juge des référés a fait droit à sa demande.

Par un pourvoi, enregistré le 7 septembre 2015 au secrétariat du contentieux du Conseil d’État, le ministre de l’Intérieur demande au Conseil d’État :

1°) d’annuler cette ordonnance ;
2°) statuant en référé, de rejeter la demande de M. B. Vu les autres pièces du dossier ;
Vu : - le code de la route ; - le code de procédure pénale ; - le code de justice administrative. Après avoir entendu en séance publique : - le rapport de Mme Dominique Chelle, conseillère d’État, - les conclusions de M. Nicolas Polge, rapporteur public ; La parole ayant été donnée, avant et après les conclusions, à Me Occhipinti, avocat de M. B. ;

1. Considérant qu’aux termes de l’article L. 521-1 du code de justice administrative : « Quand une décision administrative, même de rejet, fait l’objet d’une requête en annulation ou en réformation, le juge des référés, saisi d’une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l’exécution de cette décision, ou de certains de ses effets, lorsque l’urgence le justifie et qu’il est fait état d’un moyen propre à créer, en l’état de l’instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision (...) » ;

2. Considérant que pour suspendre l’exécution de la décision du 10 juillet 2015 par laquelle le ministre de l’intérieur a invalidé le permis de conduire de M. B. pour solde de points nul, le juge des référés du tribunal administratif de Grenoble a retenu comme propre à créer un doute sérieux le moyen tiré ce que l’intéressé n’avait pas été destinataire des informations prévues par les articles L. 223-3 et R. 223-3 du code de la route préalablement aux retraits de points consécutifs aux infractions des 21 septembre 2012 et 19 mars 2015 ;

3. Considérant que les dispositions portant application des articles R. 49-1 et R. 49-10 du code de procédure pénale en vigueur à la date des infractions litigieuses, notamment celles des articles A. 37-15 à A. 37-18 de ce code issues de l’arrêté du 13 mai 2011 relatif aux formulaires utilisés pour la constatation et le paiement des contraventions soumises à la procédure de l’amende forfaitaire, prévoient que lorsqu’une contravention soumise à cette procédure est constatée par un procès-verbal dressé avec un appareil électronique sécurisé, sans que l’amende soit payée immédiatement entre les mains de l’agent verbalisateur, il est adressé au contrevenant un avis de contravention, qui comporte une information suffisante au regard des exigences des articles L. 223-3 et R. 223-3 du code de la route, une notice de paiement qui comprend une carte de paiement et un formulaire de requête en exonération ; que, dès lors, le titulaire d’un permis de conduire à l’encontre duquel une infraction au code de la route est relevée au moyen d’un appareil électronique sécurisé et dont il est établi, notamment par la mention qui en est faite au système national des permis de conduire, qu’il a payé, à une date postérieure à celle de l’infraction, l’amende forfaitaire correspondant à celle-ci, a nécessairement reçu l’avis de contravention ; qu’eu égard aux mentions dont cet avis est réputé être revêtu, l’administration doit être regardée comme s’étant acquittée envers le titulaire du permis de son obligation de lui délivrer les informations requises préalablement au paiement de l’amende, à moins que l’intéressé, à qui il appartient à cette fin de produire l’avis qu’il a nécessairement reçu, ne démontre s’être vu remettre un avis inexact ou incomplet ;

4. Considérant qu’il ressort des pièces du dossier soumis au juge des référés et, notamment, des mentions du relevé d’information intégral relatif au permis de conduire de M. B., que les infractions commises les 21 septembre 2012 et 19 mars 2015, relevées par procès-verbal électronique, ont donné lieu au paiement différé par celui-ci des amendes forfaitaires ; que M. B. ne contestait pas sérieusement ces éléments ; que, dès lors, en estimant que le moyen tiré de ce que l’intéressé n’avait pas bénéficié de l’information prévue aux articles L. 223-3 et R. 223-3 du code de la route était, en l’état de l’instruction, propre à créer un doute sérieux quant à la légalité de la décision contestée, le juge des référés a commis une erreur de droit ; que son ordonnance doit, par suite, être annulée ;

5. Considérant qu’il y a lieu, dans les circonstances de l’affaire, en vertu de l’article L. 822-1 du code de justice administrative, de statuer sur la demande de M. B. tendant à la suspension de la décision du ministre de l’intérieur du 10 juillet 2015 ;

6. Considérant, d’une part, qu’il ressort des pièces du dossier que l’exécution de la décision contestée porterait une atteinte grave et immédiate à la situation de M. B. qui exerce la profession de chauffeur routier ; qu’alors que les infractions commises par ce dernier, sur une période de sept ans, ne sont pas telles par leur nature et leur fréquence que des considérations liées à la sécurité routière commanderaient de maintenir le caractère exécutoire de cette décision, la condition d’urgence fixée par l’article L. 521-1 du code de justice administrative est remplie ;

7. Considérant, d’autre part, que le moyen tiré de ce que l’intéressé n’a pas bénéficié, lors de la constatation de l’infraction commise le 24 juin 2010, de l’information prévue aux articles L. 223-3 et R. 223-3 du code de la route est propre à créer, en l’état de l’instruction, un doute sérieux quant à la légalité du retrait de points consécutif à cette infraction et, par suite, de la décision constatant la perte de validité du permis pour solde de points nul ;

8. Considérant qu’il résulte de ce qui précède que M. B. est fondé à demander la suspension de l’exécution de la décision du 10 juillet 2015 par laquelle le ministre de l’intérieur a constaté la perte de validité de son permis de conduire pour solde de points nul et lui a enjoint de le restituer ; qu’il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de l’État le versement à M. B. de la somme de 3 000 euros au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative ;

DÉCIDE :

Article 1er : L’ordonnance du 26 août 2015 du juge des référés du tribunal administratif de Grenoble est annulée.
Article 2 : L’exécution de la décision du 10 juillet 2015 du ministre de l’intérieur est suspendue dans l’attente du jugement du recours de M. B... tendant à l’annulation de cette décision.
Article 3 : L’État versera à M. B. la somme de 3 000 euros au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 4 : La présente décision sera notifiée au ministre de l’Intérieur et à M. A. B.

L’urgence professionnelle

Dans cet arrêt du 12 février 2016, le Conseil d’État ne peut que constater que « l’exécution de la décision contestée porterait une atteinte grave et immédiate à la situation du requérant qui exerce la profession de chauffeur routier ».

La position du Conseil d’État face à une telle évidence n’appellera pas d’observation, mais il sera rappelé que la liste des professionnels pour lesquels la détention du permis de conduire s’avère nécessaire n’est pas, uniquement, limitée aux métiers du transport.

L’essentiel

  • Le conducteur qui souhaiterait pouvoir à nouveau conduire dans de brefs délais après l’invalidation de son permis de conduire pourra envisager une procédure de référé suspension.
  • Le juge suspendra la décision s’il existe un doute quant à la légalité de la décision attaquée et quand elle porte une atteinte grave et immédiate à la situation du requérant.

Les impératifs de sécurité routière

Mais puisqu’il est, dans cette espèce, question de transport routier, il sera intéressant de reprendre la lecture d’un arrêt rendu par le Conseil d’État le 13 juillet 2011 censurant un juge des référés qui ne s’était fondé que « sur la seule circonstance que le permis de conduire serait indispensable à l’exercice de la profession de chauffeur poids lourd (du requérant) et qu’il aurait effectué des stages de sensibilisation à la sécurité routière, sans rechercher si la décision litigieuse répondait, eu égard à la gravité et au caractère répété des infractions au code de la route commises par l’intéressé sur une brève période de temps, à des exigences de protection et de sécurité routière » (CE, 13 juillet 2009, n° 347188).

L’appréciation du critère de la dangerosité pour les autres usagers fera, bien évidemment, une part large à la subjectivité. Chaque magistrat pourra apprécier différemment le risque lié à telle ou telle infraction. Aussi, la perception, au cas par cas, par le Conseil d’État se révèle-t-elle intéressante pour une éventuelle application à une situation plus ou moins similaire. Dans l’espèce du 12 février, « les infractions commises par (ce chauffeur routier), sur une période de sept ans, ne sont pas telles par leur nature et leur fréquence que des considérations liées à la sécurité routière commanderaient de maintenir le caractère exécutoire » de la décision d’invalidation de son permis de conduire. Dans cette espèce, avait été repro­chés au requérant : quatre infractions liées à l’usage du téléphone portable au volant, un non-respect de l’arrêt absolu au stop à une intersection et un excès de vites­se compris entre 20 et 30 km/h au-des­sus de la limitation.

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