L'Europe épingle la France sur la libre prestation de services

Alors que le FGAO refuse de se porter garant pour les assureurs pratiquant en libre prestation de services (LPS), sur le marché de l'assurance construction obligatoire, la Commission européenne a mis en demeure la France de s'expliquer sur « les effets restrictifs » de sa législation.

Plus d'un an après la plainte déposée, en avril 2013, par le courtier SFS, la Commission européenne a jeté un pavé dans la marre cet été en demandant à la France de bien vouloir s'expliquer sur sa législation « restrictive » (voir l'extrait de la lettre de la Commission européenne à SFS reproduite ci-contre). En effet, le code des assurances (article L. 421-9) limite le rôle du Fonds de garantie (FGAO) à la couverture des sinistres, soumis à une obligation d'assurance, en cas de défaillance d'un assureur, aux seuls organismes ayant reçu un agrément en France délivré par l'Autorité de contrôle prudentiel et de résolution (ACPR). Les sociétés étrangères travail-lant en libre prestation de service (LPS) sur le marché français sont exclues du dispositif. Une situation particulièrement préjudiciable pour SFS, spécialiste de l'assurance construction, qui pratique la libre prestation de services en distribuant en France les contrats d'assurance de la société britannique Elite et de l'assureur danois Alpha depuis plus de douze ans (dommages-ouvrage et RC décennale principalement).

Interprétation stricte du code des assurances

En 2012, cette question avait déjà été posée au Fonds de garantie par la Chambre syndicale des courtiers d'assurances (CSCA), qui se faisait alors l'écho des demandes de ses adhérents. Le Fonds se déclarait alors seulement compétent pour les assureurs défaillants français conformément à notre droit national (lire l'interview du Pr Gilbert Parléani page 14). Au regard de l'évolution future du dossier, Hervé Houdard, président de la CSCA, déclare : « Si la législation française devait évoluer à la suite des injonctions de l'Europe, la CSCA en informerait ses adhérents, comme elle l'a fait lorsque le FGAO a pris position sur le sujet en 2012. Ensuite, libre à chacun de construire son offre commerciale en toute connaissance de cause. »

Pour SFS, et de nombreux autres acteurs pratiquant la LPS, il s'agit cependant d'une position contraire au droit européen, qui leur porte gravement préjudice en termes de crédibilité vis-à-vis de leurs clients. En témoignent les réactions des professionnels du bâtiment (promoteurs, entrepreneurs...), qui font régulièrement part de leurs doutes au courtier quant aux risques encourus à se couvrir auprès de sociétés étrangères dont le contrôle de la solvabilité s'opère dans un autre pays. Sans compter que cette problématique se situe au coeur de l'idée même de construction de l'Union européenne et de libre-échanges commerciaux entre ses états membres. La France n'est ainsi pas à l'abri du grief d'une distorsion de concurrence illicite qui serait relevée par les instances européennes.

Sur un autre plan, la prise en charge des défaillances des organismes d'assurance a un coût qui donne lieu à des provisions techniques gérées par le FGAO (lire page 12). Pour l'ensemble de ses activités, les ressources du Fonds sont assises pour partie sur les contributions des assureurs et des assurés, à plus de 60 % en 2013. Or, les assureurs agissant en LPS sur le territoire français ne sont pas concernés par ce financement. Antoine Guiguet, directeur général de SFS France, précise : « Nos sociétés mandantes sont prêtes à adhérer au FGAO et à participer à son financement par le biais de taxes, comme elles le font déjà en cotisant pour le fonds de garantie contre les actes de terrorisme. » Ce régime juridique ne concerne toutefois pas l'assurance automobile dans la mesure où une directive européenne prévoit l'obligation pour les États membres de se doter d'un fonds de garantie spécifique pour ce risque. C'est le FGAO qui assure cette mission dans l'Hexagone.

Si cette mise en demeure devait être suivie des effets escomptés par la Commission européenne, à savoir une mise en règle du droit français et un élargissement du rôle du FGAO aux sociétés pratiquant la LPS en France, les réserves émises par les grands acteurs du marché quant à la solidité des assureurs étrangers tomberaient à l'eau. Le marché de l'assurance construction, dommages-ouvrage (DO) en tête, est particulièrement concerné, mais il ne s'agit pas là de la seule branche pour qui la LPS offre des possibilités de développements importants. D'une part, les assureurs LPS construction, forts de leurs premiers succès sur le marché de la DO, ont élargi leurs offres en la complétant sur le terrain de la responsabilité civile décennale des constructeurs notamment ; d'autre part, d'autres branches sont déjà concernées, comme la RC médicale obligatoire.

Une réponse pressante

Si la modification du droit français peut permettre de contenter l'Europe sur le terrain du jeu de la libre-concurrence, il faut cependant rappeler que la procédure en manquement est longue jusqu'à son aboutissement éventuel devant la Cour de justice de l'Union européenne et que les modalités de perception par le FGAO des contributions des assureurs LPS poseraient des difficultés pratiques, comme le souligne le Pr Gilbert Parléani (lire ci-contre).

Contacté par l'Argus de l'assurance, le FGAO a logiquement renvoyé le débat au niveau de l'État français, qui est bien obligé de réagir sur ce dossier plus que sensible. Le temps est compté, la réponse de la France était attendue pour mi-septembre.

CE QU'EST LA LPS

La libre prestation de services est une opération par laquelle une entreprise d'un État membre de l'Espace économique européen couvre ou prend, à partir de son siège social ou d'une succursale située dans un État, un risque ou un engagement situé dans un autre de ces États.

DEUX MOIS POUR S'EXPLIQUER

Après la plainte déposée par SFS, la Commission européenne a adressé une lettre au courtier. Extraits. « [...] la Commission a adressé le 11 juillet 2014 au ministre français des Affaires étrangères une lettre de mise en demeure relevant les effets restrictifs de la législation incriminée et invitant le gouvernement français à lui faire parvenir toutes ses observations dans un délai de deux mois. Après avoir pris connaissance de ces informations, si ces observations n'étaient pas transmises dans les délais prescrits, la Commission se réserve le droit d'émettre s'il y a lieu l'avis motivé prévu dans l'article, qui est la première étape de la procédure en manquement. »

LES DÉFAILLANCES, UNE ACTIVITÉ MÉCONNUE DU FGAO

Le FGAO est compétent pour garantir les défaillances d'entreprises d'assurances pour les assurances obligatoires, selon les art. L. 421-1 (assurance automobile obligatoire) et L. 421-9 (autres assurances obligatoires) du code des assurances. Pour l'année 2013, le rapport d'activité du FGAO chiffre ainsi les défaillances.
  • 304,9 M€ provisions techniques pour défaillances d'entreprises d'assurances sur 4 427 M€ de provisions techniques constituées.
  • 4,1 M€ réglés en 2013 au titre des défaillances d'entreprises d'assurance sur 120,7 M€ de règlements effectués.
  • 4,7% des dossiers ouverts au titre des défaillances d'entreprises et des risques miniers
  • 5 dossiers de défaillances d'entreprises d'assurance automobile.

GILBERT PARLÉANI, PROFESSEUR À L'UNIVERSITÉ DE PARIS I« Quid du contrôle en France du volume des affaires en LPS ? »

  • La position du FGAO de ne pas couvrir l'assureur agissant en LPS est-elle conforme au droit français ?

Oui. L'article L. 421-9 du code des assurances est clair. La garantie du FGAO ne peut être accordée qu'à des entreprises « agréées en France ». Le FGAO est tenu de respecter le droit français. Il reviendra éventuellement au juge français compétent de statuer sur la compatibilité du droit national avec celui de l'Union.

  • Comment apprécier notre droit par rapport au droit européen ?

En dehors de l'assurance automobile, il n'y a pas de règles européennes relatives aux fonds de garantie. Les États membres sont libres d'édicter des assurances obligatoires. Les assureurs agréés dans l'Union peuvent proposer (en succursale ou LPS) les assurances obligatoires prévues dans les différents états. La non-couverture des risques de défaillance d'un assureur par un Fonds de garantie peut dissuader les clients de s'adresser à lui. La loi française désavantage les assureurs opérant en LPS. L'accès non discriminatoire au FGAO des entreprises opérant en LPS devrait être possible, à condition que l'entreprise cotise au FGAO. Cela pose la question du contrôle en France du volume des opérations réalisées en LPS.

PROPOS RECUEILLIS PAR J. S.

Cette plainte prend place dans un contexte plus général de tentative de mise en cause, par des intervenants du marché du BTP et de l’assurance construction, de l’étendue des garanties et protections susceptibles d’être offertes par les acteurs exerçant selon les conditions de la LPS et du droit d’établissement.

Antoine Guiguet, directeur général de SFS France

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