Faut-il transposer aux assureurs le dispositif de résolution bancaire ?

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Une loi du 26 juillet a introduit dans le code monétaire et financier un important dispositif de prévention et de résolution des défaillances bancaires. Certes, avant cette introduction, notre droit s'était doté de divers moyens destinés à les éviter ou à les traiter. D'une part, l'autorité de tutelle peut soumettre une entreprise en difficulté à des mesures de police administrative, comme son placement sous surveillance spéciale. D'autre part, une procédure judiciaire peut être déclenchée à l'endroit d'un établissement déclaré en état de cessation de paiement.

Prévenir et guérir

La crise financière a cependant révélé les limites de cet arsenal en dépit duquel les pouvoirs publics, confrontés à une faillite bancaire, firent face au dilemme du too big to fail (trop grand pour faillir) : soit abandonner l'établissement défaillant au risque d'un impact systémique, soit supporter au moins partiellement ses pertes en puisant dans les deniers publics.

« Le Conseil européen de stabilité financière a identifié neuf assureurs pour lesquels il préconise l'élaboration de plans préventifs de redressement et de résolution »


En 2012, afin de pallier cette situation, la Commission européenne, suivant les recommandations du G20, a proposé une directive instaurant un nouveau cadre de redressement et de résolution des défaillances bancaires et financières. Avant même que cette directive ne soit adoptée, la France en a d'ores et déjà transposé les principales mesures. Ce nouveau régime administratif repose sur l'Autorité de contrôle prudentiel (ACP), rebaptisée pour l'occasion Autorité de contrôle prudentiel et de résolution (ACPR), et comporte deux volets, l'un préventif, l'autre curatif.
Au titre du premier, chaque entreprise assujettie doit rédiger un plan préventif de rétablissement (living wills) destiné à détecter les difficultés qui pourraient l'atteindre et les mesures qu'elle pourrait prendre pour y faire face. De son côté, l'ACPR établit des plans préventifs de résolution décrivant les mesures spécifiques qu'elle pourra diligenter si l'entité concernée est placée en procédure de résolution.
Le volet curatif rassemble précisément ces mesures de résolution, dont certaines investissent l'ACPR de pouvoirs exorbitants du droit commun, comme celui d'annuler ou de convertir en capital les dettes non garanties de l'établissement défaillant (bail in).

Risque systémique de l'assurance

À ce jour, ce dispositif est applicable aux établissements de crédit et à certaines entreprises d'investissement. Devrait-il être transposé aux assureurs ? Pour cela, il faudrait encore que l'activité d'assurance soit potentiellement systémique. Le Conseil européen de stabilité financière en est convaincu. Le 18 juillet, il a identifié neuf assureurs présentant un risque systémique, pour lesquels il préconise notamment l'élaboration de plans préventifs de redressement et de résolution. De son côté, la Commission européenne a lancé au début de cette année une consultation sur l'extension du régime de résolution aux entités non bancaires, dont les assureurs. Notons que d'ores et déjà, hors des établissements bancaires et financiers, l'ACPR peut demander un plan préventif de rétablissement à tout organisme soumis à son contrôle et « dont l'activité viendrait à présenter un risque spécifique au regard de la stabilité financière ».

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