[DOSSIER] Les fonds de garantie 3/3

Fonds de garantie : Très nombreux, mais leur ADN est le même

Au fil des années, les fonds de garantie se sont multipliés, intervenant comme des réponses à des événements exceptionnels et quasi insurmontables avant leur existence. Aujourd'hui, les assureurs en financent sept, et bientôt huit. Malgré leurs disparités, ces fonds ont un fil conducteur, un « ADN » commun, qui les rassemble dans leur finalité, leur mise en place et leur fonctionnement.

Fonds rime avec solution. Assureur insolvable, responsable non assuré ou risque inassurable : la création et la multiplication des fonds de garantie répondent à des lacunes en instituant une indemnisation reposant sur la solidarité. Avec la prochaine création du fonds responsabilité civile médicale, ils seront bientôt huit. Il est néanmoins difficile de les définir avec précision tant ils sont hétérogènes. Seuls quelques points communs apparaissent.

Tout d'abord, le fonds de garantie se distingue du fonds d'indemnisation. Alimenté principalement par les assureurs, un fonds de garantie repose avant tout sur l'idée de mutualisation du risque. C'est d'ailleurs ce qui le différencie du fonds d'indemnisation, qui, financé par des deniers publics, fait appel à la solidarité nationale. « Contrairement au fonds d'indemnisation, qui peut intervenir en dehors de tout mécanisme d'assurance, le fonds de garantie se substitue en partie à l'assureur et intervient, par exemple, là où il n'y a pas d'assureur ou de solution assurantielle », explique le directeur des affaires juridiques, fiscales et de la concurrence à la Fédération française des sociétés d'assurances (FFSA), Philippe Poiget. Le fonds va donc là ou l'assureur ne va pas.

Une victime, un fonds, une loi

Tous, fonds de garantie ou d'indemnisation, sont créés et strictement encadrés par une loi. Faute d'avoir eu la patience de faire le consensus, le législateur a agi au coup par coup, en réaction à la pression des victimes ou de l'opinion publique. La mise en place des fonds résulte généralement d'un événement bien précis.

C'est, par exemple, le cas du Fonds de garantie des assurances de personnes (FGAP), créé après la mise en liquidation, de la compagnie d'assurance vie Europavie en 1997 et qui avait coûté 70 M€, dont 33 M€ aux assureurs. « Les difficultés rencontrées pour mettre en place un mécanisme d'indemnisation ont montré la nécessité de créer un dispositif légal », témoigne Philippe Poiget.

Autres exemples, le fonds « Barnier » a été créé en 1995 à la suite des inondations de 1992 à Vaison-la-Romaine, ou encore le Fonds de garantie des victimes des actes de terrorisme et d'autres infractions (FGTI), mis en place sous l'impulsion de la fondatrice de SOS Attentat, Françoise Rudetski, blessée en 1983 lors d'un attentat dans un restaurant parisien.

Est-ce à dire que chaque victime a son fonds de garantie ? Au départ, oui, le fonds est créé pour une ou plusieurs missions bien précises. Ensuite, il évolue, se satisfaisant plus ou moins des missions que lui ajoute peu à peu le législateur. Car il faut aussi une loi pour corriger le dispositif en vigueur. Le fonds « Barnier », par exemple, a été modifié par onze articles de loi depuis sa création. Cette tendance à l'élargissement, vécue par le fonds « Barnier » comme par le FGTI et le Fonds de garantie des assurances obligatoires de dommages (FGAO), est perçue comme une « dérive » par les assureurs.

L'objectif des fonds est avant tout de protéger la victime. En indemnisant, par exemple, les assurés en cas de défaillance d'un assureur. Dans ce cas, plusieurs fonds sont amenés à intervenir selon la branche d'activité (FGAP pour les assurances de personnes et FGAO pour le dommages). Cette mission nécessite au préalable que l'entreprise en difficulté soit placée sous la tutelle de l'Autorité de contrôle prudentiel (ACP). Depuis cette année (décret du 27 juin 2011, Journal officiel du 29 juin), les mutuelles du livre II ont, elles aussi, un Fonds national de garantie (FNG), ouvert à toutes les mutuelles, y compris celles qui ont adhéré à un système fédéral de garanties pour couvrir leurs opérations non-vie.

La procédure est la même pour tous les fonds. Ils interviennent en ultime recours, une fois que l'ACP a utilisé tous les moyens dont elle dispose pour rétablir la société en difficulté. Cela va de la mise sous surveillance spéciale jusqu'à la nomination d'un administrateur provisoire. « Cette procédure fonctionne bien, rassure-t-on à la FFSA. Preuve en est que le fonds n'a jamais eu à intervenir depuis sa création. »

Grosses faillites d'assureurs s'abstenir

Ce qui semble préférable, au vu du niveau des indemnisations : en cas d'échec, le fonds indemniserait les assurés vie dans la limite de 70 000 € par assuré pour tous les contrats souscrits dans la structure. Le mécanisme est donc adapté à des « petites » faillites, mais il serait probablement totalement hors course en cas de faillite d'un « gros » assureur vie.

Par ailleurs, la fréquence, le mode d'intervention et le déclenchement de l'intervention des fonds varient d'une mission à l'autre. Par exemple, certaines catastrophes, naturelles, technologiques, minières ou agricoles, doivent faire l'objet d'un arrêté ministériel afin que leurs dégâts soient pris en charge. Pour d'autres, cela ne sera pas nécessaire.

Dotés de la personnalité juridique, les fonds de garantie ont en commun leur droit d'agir (recours subrogatoire) contre les responsables du dommage après avoir indemnisé les victimes. « Le recours judiciaire n'arrive que lorsque l'amiable échoue, précise le responsable recours au FGAO, Raynald Crapart, ou lorsque le fonds découvre une situation de solvabilité cachée par l'auteur. » Pour ce qui est des moyens d'agir, tout dépend, là encore, des textes. Le FGAO (qui gère également le FGTI) ne dispose d'aucun moyen d'investigation légal, contrairement au FGTI, qui a le droit d'obtenir des données des organismes sociaux comme la Caisse d'allocations familiales ou la Caisse primaire d'assurance maladie. Ces dispositions légales permettent non seulement de retrouver physiquement le responsable, mais également de dresser son « portrait de solvabilité » afin d'adapter son remboursement. Notons que ces recours participent à l'équilibre financier du fonds de garantie.

 

TÉMOIGNAGES

 

À quoi sert un fonds de garantie pour les mutuelles du livre II ?

Philippe Mixe président de la FNIM

Étienne Caniard président de la FNMF

  • Que pensez-vous de l'opportunité de la mise en place du Fonds national de garantie pour les mutuelles du livre II ?

Philippe Mixe - On attendait la création d'un fonds depuis dix ans, mais avec l'arrivée de Solvabilité 2 et toutes les règles prudentielles, la mise en place d'un fonds est devenue moins indispensable. Sans compter que c'est une cotisation de plus pour les mutuelles à un moment ou elles s'en seraient bien passées.

  • Que va devenir le Système fédéral de garantie (SFG) de la Mutualité française ?

Étienne Caniard - Le décret précise les articulations entre le FNG et le SFG. Le rôle du SFG doit subsister, dans la mesure où il assure une mission de prévention des risques non assumée par le FNG. Les missions du SFG demeureront, même si une reconfiguration du fonds est envisagée. Les équipes de la FNMF ont pris contact avec l'Autorité de contrôle prudentiel pour connaître les modalités de constitution du dossier d'agrément.

Fonds de garantie financés par les assureurs
  • FGAO : fonds de garantie des assurances obligatoires
  • FGAP : fonds de garantie des assurances de personnes
  • FGTI : fonds de garantie des victimes d'actes de terrorisme et d'autres infractions
  • FNG : fonds national de garantie (mutuelles du livre II)
  • FNRA : fonds national de garantie des risques agricoles
  • FPRN : fonds de prévention des risques naturels
  • FURL : fonds de garantie universelle des risques locatifs Fonds d'indemnisation non financés par les assureurs 
  • FITH : fonds d'Indemnisation des transfusés et hémophiles
  • Fiva : fonds d'indemnisation des victimes de l'amiante
  • Oniam : Office national d'indemnisation des accidents médicaux

UN DERNIER NÉ... DANS LA DOULEUR
  • Après plusieurs tentatives infructueuses, c'est le principe de la mutualisation via un nouveau fonds de garantie qui a été choisi pour résoudre le problème d'assurance des médecins libéraux exerçant une spécialité à risques. Adopté par les parlementaires, le dispositif prendra en charge les indemnisations au-delà de 8 M€ (un seuil très élevé, le maximum atteint à ce jour étant de 7,5 M€) ou en cas d'expiration de la validité du contrat d'assurance dans le temps. Le fonds, qui sera opérationnel le 1er janvier 2012 si aucun nouvel obstacle ne surgit sur son parcours législatif, sera géré par la Caisse centrale de réassurance (CCR). Il sera alimenté par tous les professionnels de santé, qui devront s'acquitter, en sus de leur prime annuelle, d'une cotisation de 15 à 25 € collectée par les assureurs.

LES DÉCISIONS À RETENIR
  • Le FGAO intervient lorsque l'accident de voiture n'a pas été volontairement provoqué et le FGTI dans le cas contraire : Crim., 6 juin 1990, RGAT 1990.
  • Le FGAO ne paie pas les frais de procès : Civ. 2e, 3 novembre 2011, pourvoi n° F10-19572.
  • Le responsable d'un dommage ne peut contester l'existence et le montant de l'indemnité due à la victime que dans le cadre du recours subrogatoire du fonds : Civ. 2e, 3 novembre 2011, pourvoi n° Z10-17358.
  • Le FGTI ne peut pas agir en justice sans la victime : Crim, 5 octobre 2010, pourvoi n° D09-82862.
  • Le FGAO peut indemniser la victime d'un accident de ski : Civ. 2e, 16 juin 2011, pourvoi n° T10-19491

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