[DOSSIER] Assurance loyers impayés : ce qu'il faut retenir de la GUL 3/8

La GUL vidée de sa substance

Les députés ont entériné, le 14 janvier, une version édulcorée de la garantie universelle des loyers (GUL), distincte des ambitions premières de Cécile Duflot. Retour sur ces reniements qui pourraient bien compromettre son objectif initial : l'accès au logement pour tous.

UNE GARANTIE UNIVERSELLE... ET OPTIONNELLE !

400 M€

sur la base de 18 mois d'impayés : c'est le coût révisé à la baisse d'une version initiale qui aurait atteint 994 M€ sur la base de 36 mois d'impayés.

C'est le principal renoncement de la ministre du Logement, attachée à une GUL 100% publique et obligatoire. En septembre dernier, Cécile Duflot défendait encore le principe d'une couverture obligatoire des bailleurs contre les impayés de loyers, « alors qu'un ménage sur cinq dans le parc privé utilise plus de 40% de ses ressources pour se loger ». L'article 8 tel qu'adopté par les députés confirme le caractère automatique, mais optionnel, du dispositif à compter de 2016, puisque le bailleur pourra lui préférer le cautionnement, qui représente 80% du marché locatif. Une version qui a déçu les associations de défense des locataires, dont la Confédération nationale du logement (CNL), pour laquelle le caractère facultatif du dispositif

« constitue un changement de taille. Les bailleurs continueront d'utiliser le mécanisme de la caution et la GUL ne répondra pas à son objectif initial ». Autre précision : la GUL reposera sur une garantie « socle » couvrant un loyer de référence, fixé localement par le préfet, avec la mise en place du nouveau dispositif d'encadrement des loyers. D'autre part, le bailleur pourra souscrire une assurance complémentaire classique « pour la fraction du loyer dépassant le loyer médian », souligne la ministre. D'abord réticente, Cécile Duflot se sera finalement ralliée aux conclusions du groupe de travail sénatorial présidé par le rapporteur du projet de loi, Jacques Mézard.

EXIT LA TAXE SUR LES LOCATAIRES ET PROPRIÉTAIRES

75 %

des retraités sont propriétaires de leur logement, contre 10 % des 25-34 ans. SOURCE : INSEE

La question du financement a fait l'objet d'un véritable bras de fer entre les ministères du Logement et des Finances. Dès le départ, Cécile Duflot a privilégié la création d'une taxe de 1,5% (voire 2%) supportée à 0,75% chacun par le locataire et le propriétaire, tout en restant floue sur les modalités de prélèvement de cette taxe. Un flou qui n'a guère plu à Bercy. Dans son rapport de juin, l'Inspection générale des finances (IGF) a mis en cause « la constitutionnalité du dispositif, notamment au regard du principe d'égalité devant l'impôt ». Cinq mois plus tard, l'idée d'une taxe est finalement mise au rebut. Nouvelle reculade pour le ministère de Logement dans ce dossier.

Changement de cap oblige, Cécile Duflot plaide désormais pour un « redéploiement sans difficultés » de la politique du logement en France, dont le montant global représente près de 40 Md€. Action Logement (nouveau nom du « 1% patronal ») contribuant à hauteur de 160 M€ du dispositif, « un redéploiement de 240 M€ ne devrait pas poser de problèmes », souligne la ministre. De son côté, l'IGF ne partage pas cet optimisme. Dans le même rapport de juin, elle prévient que « les risques pour les finances publiques sous-jacents au dispositif seraient importants, puisque l'assiette des loyers à garantir annuellement est de l'ordre de 50 Md€ ».

UNE VERSION MINIMALISTE POUR LIMITER LE COÛT

Terrain d'affrontement entre Bercy, parlementaires, assureurs et ministère du Logement, ce dernier a finalement retenu une version minimaliste de la GUL permettant d'en limiter la facture annuelle. Exit l'hypothèse d'une GUL intégrant une couverture sur une durée maximale d'impayés de 36 mois, d'un taux d'effort (la part du loyer dans le revenu) de 50% et d'un financement des frais judiciaires. Une telle option aurait représenté un coût de 994M€, selon les calculs de l'IGF. Cécile Duflot a revu sa copie en chiffrant le dispositif à 400 M€ sur la base d'un taux de sinistralité de 3%, d'une durée d'impayés maximale de 18 mois calculée sur un loyer médian, et avec une franchise d'un mois pour le bailleur privé « afin de favoriser le signalement très tôt de l'impayé, ce que je nomme la responsabilisation du bailleur ». Un calcul en ligne avec le scénario central du dernier rapport de l'IGF. Pour éviter tout dérapage budgétaire lié à la déresponsabilisation des locataires (aléa moral), la GUL sera couplée à un fichier des mauvais payeurs.

L'ACCÈS AU LOGEMENT COMPROMIS ?

15%

Le taux de pauvreté des 18-29 ans en 2008, contre environ 10% pour les plus de 60 ans.

SOURCE : INSEE

 

Dans ces conditions, cette version allégée de la GUL peut-elle encore satisfaire l'objectif ambitieux d'accès au logement pour tous, en particulier dans les zones tendues ? La question se pose avec acuité, alors que le marché du logement en France traverse une crise structurelle : crise de la demande - du fait de la paupérisation, des inégalités d'accès au patrimoine... - mais aussi crise de l'offre. La preuve : aujourd'hui, en France, le patrimoine se concentre chez les plus de 50 ans, qui en détiennent 68% alors qu'ils ne représentent que 37% de la population. La distorsion est encore plus flagrante dans la capitale, où 80% du parc de logements privé appartient aux plus de 60 ans. Dans le même temps, le revenu des 65-74 ans progresse plus vite que celui des ménages des jeunes actifs.

Situé à 32 560 € en 2010, il a progressé de 25% en quinze ans, alors que celui des ménages de 25-34 ans n'a augmenté que de 12% pour atteindre 31 250 €, les revenus du capital progressant plus vite que ceux du travail. Pire, la proportion de pauvre est la plus élevée chez les jeunes. En 2008, le taux de pauvreté des 18-29 ans a atteint 15%, contre environ 10% pour les plus de 60 ans. En définitive, moins contraignante pour les bailleurs et, de facto, moins universelle, la GUL pourrait donc, à l'instar de ses prédécesseurs (garantie des risques locatifs, GRL, et garantie loyers impayés, GLI), conforter ces lignes de fractures générationnelles entre, d'un côté, des seniors rentiers et, de l'autre, une jeunesse, qui, confrontée à une paupérisation rampante, se trouve dans l'incapacité de se constituer un patrimoine.

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