[DOSSIER] Le brasier des responsabilités 2/7

La prévention des incendies d’entrepôts

La prévention des incendies d’entrepôts
dr Avocat, Senior Associate, cabinet Holman Fenwick Willan

La réglementation organise un système graduel et préventif qui repose sur la classification des entrepôts selon leur exposition au risque d’incendie. À ce cadre s’ajoutent les incidences des modalités d’exploitation de ces bâtiments.

La circulaire DPPR/SEI du 21 juin 2000 a mis en place une réglementation contraignante en matière de sécurité-incendie dans les entrepôts. Le constat avait été en effet clairement posé, à la suite d’un retour d’expérience sur les dix années précédentes, que la sinistralité était particulièrement élevée dans ceux-ci puisque près de 10 % des accidents recensés dans l’industrie en France correspondaient à des incendies d’entrepôt.

En dépit d’une amélioration notable des mesures de prévention anti-incendie, ce nombre reste élevé. Cette sinistralité s’explique par une augmentation importante du parc logistique français et des évolutions significatives de la taille des entrepôts. Les ouvertures d’entrepôts de plus de 40 000 m2 sont désormais fréquentes. Or, il est difficile d’évaluer de manière fiable les risques présentés par les produits stockés d’autant que les exploitants se superposent et se succèdent rapidement.

Les problématiques posées par la prévention des incendies d’entrepôt et, en cas d’échec de ces mesures, par les recours en cas d’incendie restent donc un sujet de préoccupation pour les assureurs et les risk managers. Il est, en effet, évident que la responsabilité de l’exploitant de l’entrepôt sera susceptible d’être engagée en cas de non-respect de la réglementation des installations classées pour la protection de l’environnement (ICPE) dès lors que ce manquement aura contribué à la naissance ou à l’aggravation du sinistre. Il est donc nécessaire de définir quelle réglementation sera appliquée et qui doit assurer le respect de ces règles.

Classement de la réglementation ICPE

Les activités industrielles polluan­tes ou dangereuses font l’objet d’un contrôle des pouvoirs publics par le biais de la réglementation ICPE. En 1986, le légis­lateur a mis en place la rubrique n° 183 ter qui sera renommée 1510 dans le cadre de la refonte de la nomenclature des entrepôts couverts en 1992. Cette rubrique 1510 concerne les entrepôts couverts susceptibles de procéder au stockage de matières ou de produits combustibles en quantité supérieure à 500 tonnes.

Le combustible. Ce terme est à considérer au sens large. Il s’agit de tout ce qui peut brûler, ce qui inclut notamment les palettes et emballages. Il peut notamment être fait sur ce point référence au classement de réaction au feu des matériaux de construction (M0, M1, etc.) (1).

Les différents régimes. La nomen­clature 1510 comprend désormais différents régimes applicables pour les entrepôts couverts comprenant plus de 500 tonnes de produits ou substances combustibles ou toxiques.

Dès lors que la quantité de combus­tibles présente sur le site dépasse 500 tonnes, l’entrepôt est régi par la réglementation ICPE. Il sera soumis au régime de la déclaration, de l’enregistrement ou de l’autorisation en fonction du volume de l’entrepôt (voir graphique, ci-dessus).

Il n’existait initialement que deux régimes, la déclaration et l’autorisation. C’est l’arrêté du 15 avril 2010 relatif aux prescriptions générales applicables aux entrepôts couverts qui a créé le régime intermédiaire de l’enregistrement. Ce classement intermédiaire permet aux entreprises d’éviter de devoir procéder à une étude d’impact ou à une étude des dangers tout en appliquant des règles et des prescriptions techniques générales.

Les entrepôts non soumis à la nomenclature 1510. La rubrique 1510 ne s’applique cependant ni aux bâtiments destinés exclusivement au remisage des véhicules à moteur et de leur remorque, ni aux établissements recevant du public ni aux entrepôts frigorifiques. Des textes spécifiques sont en effet applicables pour ces bâtiments.

Les cas complexes. Certains entrepôts sont susceptibles de correspondre à plusieurs réglementations distinctes. C’est le cas notamment des entrepôts couverts attenants aux supermarchés. La circulaire DPPR/SEI du 21 juin 2000 précise que ces entrepôts ne sont pas couverts par la rubrique 1510 mais par la réglementation applicable aux établissements recevant du public (ERP) (2). Cependant, bien évidemment, si l’entrepôt utilisé par le supermarché n’est pas physiquement attenant à ce dernier, il est alors fait application non plus de la réglementation ERP mais de la rubrique 1510.

Certains entrepôts couverts répondent à plusieurs rubriques ICPE, (exemple, rubrique 2663 pour les pneumatiques). La circulaire DPPR/SEI du 21 juin 2000 recommande de classer l’installation sous toutes ces rubriques simultanément. Il sera donc fait application des dispositions les plus contraignantes de chacun des textes notamment par exemple en ce qui concerne la tenue au feu des charpentes ou la taille maximale des cellules (3).

Le titulaire de l’autorisation administrative

La réglementation applicable aux installations classées pour la protection de l’environnement est fondée sur la notion d’exploitant. Cette notion d’exploitant est spécifique à la réglementation ICPE.

L’exploitant. L’article L. 511-1 du code de l’environnement soumet à ses dispositions les installations « exploitées ou détenues par toute personne physique ou morale, publique et privée ». L’exploitant peut donc être aussi bien celui qui exploite l’installation que celui qui la détient. La « détention » est interprétée de manière extensive. Le propriétaire ou le locataire de l’immeuble peuvent disposer de la qualité d’exploitant au sens de la réglementation ICPE. Par un arrêt en date du 31 octobre 2013, « Société I », la Cour administrative de Versailles (CAA Versailles, 21 oct. 2013, n° 11VE02431) a précisé que l’exploitant d’un ICPE est celui qui a obtenu du préfet le récépissé de déclaration et ce indépendamment du fait que l’exploitation effective de l’installation soit réalisée par d’autres sociétés.

De ce fait, un promoteur immobilier peut parfaitement déposer un dossier de demande d’autorisation d’exploiter un entrepôt couvert et recevoir de l’administration une autorisation d’exploiter alors même qu’il n’envisage pas d’exploiter lui-même le site. Il sera seul responsable vis-à-vis de l’administration des éventuels manquements à l’arrêté préfectoral et cela même s’il n’exploite pas le site directement et que celui-ci est loué. Au regard de l’administration, il sera donc « exploitant de droit » en raison du titre obtenu auprès de l’administration tandis que son ou ses locataires seront les exploitants de fait. Ils ne seront pas tenus directement au respect de la régle­mentation ICPE.

Le changement d’exploitant. Le responsable du respect de l’arrêté préfectoral est le titulaire de l’autorisation d’exploiter. Il est le seul interlocuteur de l’inspection des installations classées (4). Lorsque l’autorisation d’exploiter a été déposée par le bailleur, ce dernier reste responsable du respect de l’arrêté préfectoral jusqu’à ce que l’administration soit informée du changement d’exploitant. Autrement dit, il est vivement conseillé pour le bailleur de s’assurer que le locataire s’est bien déclaré auprès de l’administration en qualité d’exploitant et qu’un titre en ce sens lui a été délivré.

Il en va, bien évidemment, de même en cas de cession d’activité. L’ancien exploitant reste seul responsable jusqu’à ce que l’administration ait délivré un titre au nouvel acquéreur.

En l’absence d’une procédure régulière de changement d’exploitant, le titulaire initial de l’autorisation restera le seul responsable à l’égard de l’administration (Conseil d’État, 29 mars 2010, n° 318886, Communauté de communes de Fécamp).

L’incidence des clauses spécifiques du contrat de bail vis-à-vis de l’administration. Les éventuelles conventions de droit privé conclues entre l’exploitant et le locataire de l’entrepôt ne sont pas opposables à l’administration. Autrement dit, et même s’il a été prévu dans le contrat de bail que le locataire mettrait le local aux normes de la réglementation ICPE applicable ou bien encore procéderait aux déclarations utiles auprès de l’administration pour se déclarer en qualité d’exploitant, ces dispositions ne sont pas opposables à l’administration. Il appartient donc au promoteur de s’assurer que le locataire exploitant le site a procédé aux formalités utiles auprès de l’administration pour informer cette dernière du changement d’exploitant. Seule la délivrance du récépissé ou de l’autorisation d’exploiter confère à son bénéficiaire la qualité d’exploitant. En l’absence de ce document, il importe peu pour l’administration que le bailleur se soit déchargé de l’exploitation effective (CAA Lyon, 9 décembre 1997, société Elipol, req. n° 93LY00816).

Le bailleur qui ne jouerait plus aucun rôle dans le cadre de l’exploitation effective du site reste donc seul responsable, y compris pénalement, vis-à-vis de l’administration jusqu’à l’accomplissement des formalités applicables en matière de changement d’exploi­tant.

Toutefois, afin d’inciter le locataire, exploitant de fait du site, à se déclarer et ne pas se contenter de l’autorisation d’exploiter dite « en blanc » du propriétaire du site, il est prévu à l’article L. 173-1 et suivants du code de l’environnement que l’exploitant (qui peut donc être le locataire) qui n’aurait pas accompli les démarches déclaratives utiles puisse être condamné à verser une amende d’un montant de 75 000 euros et à une peine d’un an d’emprisonnement (5). L’exploitant est alors défini comme étant « toute personne physique ou morale, qui exerce ou contrôle effectivement, à titre professionnel, une activité économique lucrative ou non lucra­tive ».

L’incidence entre les parties des clauses spécifiques du contrat de bail relatives à la réglementation ICPE. Si, dans le cadre du contrat de bail, le preneur accep­te de prendre en charge l’obtention de toutes les autorisations administratives nécessaires à l’exploitation de son activité dans les locaux, objets du bail, et de se conformer, pendant toute la durée du bail, à toutes les exigences administratives et qu’il s’avère que le site a été exploité sans qu’il ait été procédé aux déclarations utiles auprès de l’administration, il est complexe de déterminer si c’est le « proprié­taire-bailleur » ou le « preneur-exploitant » qui engage sa responsabilité. Dans une décision en date du 4 juin 2009 (Civ. 3e, 4 juin 2009, n° 08-12126) la Cour de cassation a considéré que le bailleur engage sa responsabilité car il avait préalablement manqué à son obligation de délivrance puisque ces autorisations « n’étaient pas spécifiques à l’activité [du preneur] mais procédaient de l’usage normal de l’entrepôt ». En l’espèce, le bâtiment ne respectait pas la distance minimale d’éloignement vis-à-vis des autres bâtiments.

Dans une décision ultérieure en date du 28 octobre 2009 (Civ. 3e, 28 octobre 2009, n° 08-19.454), la Cour de cassation a, au contraire, considéré que c’était le « preneur-exploitant » qui engageait sa responsabilité s’il n’a pas procédé aux déclarations utiles auprès de l’administration. En tout état de cause, il appartient au bailleur d’être particulièrement prudent sur cette question d’autant que la loi Pinel du 18 juin 2014 interdit au bailleur, dans le cadre d’un bail commercial, de mettre à la charge du preneur des dépenses relatives aux travaux de mise en conformité avec la réglementation du bien loué dès lors que ces travaux relèvent des grosses réparations de l’article 606 du code civil (article L. 145-15 du code de commerce).

Afin de protéger le bailleur de l’inertie d’un preneur qui n’accomplirait pas les démarches déclaratives auprès de l’administration, il peut être opportun d’insérer dans le contrat de bail une clause pénale dissuasive contraignant le preneur à procéder dans les délais impartis aux déclarations utiles auprès de l’administration.

Le cas particulier des multi­exploi­tation dans un même entrepôt. L’autorisation administrative d’exploiter étant personnelle et nominative, il aurait été a priori logique que l’administration ne tienne compte que des informations afférentes à la seule activité du titulaire du récépissé administratif. Ce raisonnement n’est cependant pas suivi par l’administration.

L’administration prend en compte l’ensemble des activités exploitées sur le site. La circulaire DPPR/SEI du 21 juin 2000 demande aux préfets de tenir compte du volume total des bâtiments à usage d’entrepôts sur le site. La circulaire précise ainsi que : « Il n’existe pas de notion d’entrepôts distincts sur un même site. Le volume d’entrepôt à comparer aux seuils de classement est donc celui égal au volume total de tous les bâtiments à usage d’entrepôt sur le site, qu’ils soient accolés ou non ».

Une responsabilité partagée à plusieurs

Autrement dit, si plusieurs cellu­les d’un même bâtiment sont exploitées et louées à des sociétés différentes, l’administration tiendra compte du volume stocké dans l’ensemble des cellules pour apprécier le classement de l’entrepôt. En effet, apprécier les capacités de stockage par société et non par bâtiment aurait pour effet de faire échapper un grand nombre d’entrepôts aux règles de sécu­rité les plus strictes.

L’objectif est bien évidemment d’assurer la sécurité du site et d’éviter d’éventuels contournements des règles par des divisions artificielles des locaux. Cette règle crée cependant une difficulté évidente puisque le bailleur et chacun des locataires ne connaît pas nécessairement l’activité de ses preneurs et/ou voisins.

Cette situation crée donc des situations de dépendance entre les intéressés qui sont bien évidemment difficiles à gérer. De surcroît, chacun des locataires se retrouve dans une situation juridique délicate lorsque l’un des voisins modifie notablement son activité. Cette modification peut en effet avoir des effets sur les autorisations obtenues par les autres exploitants.

Afin de pallier cette difficulté, c’est généralement le propriétaire qui est considéré comme exploitant au sens de la réglementation ICPE. Pour autant, celui-ci ne dispose pas nécessairement d’une connaissance précise de l’activité des locataires et doit donc se fier à leurs déclarations puisqu’il n’a pas de possibilité de procéder à des contrôles inopinés chez son preneur.

Les risk managers et assureurs, concernés par l’incendie d’un entrepôt, devront donc analyser avec attention ces règles. Il est en effet bien évident que le non-respect des règles de la nomenclature 1510 est susceptible d’être considéré comme un facteur aggravant à l’origine de l’incendie.

à titre d’exemple, l’absence d’extinc­teur a été considérée comme une faute qui n’était pas à l’origine de l’incendie mais qui a concouru à l’aggravation de l’incendie (Civ. 2e, 6 mars 2014, n° 13-12.072).

Il est dès lors indispensable de déterminer si ces règles étaient ou non applicables et si c’était le bailleur ou le preneur qui disposait de la qualité d’exploitant et devait donc en assurer le respect.

« I l n’existait initialement que deux régimes, la déclaration et l’autorisation. C’est l’arrêté du 15 avril 2010 relatif aux prescriptions générales applicables aux entrepôts couverts qui a créé le régime intermédiaire de l’enregistrement. »

« Un promoteur immobilier peut parfaitement déposer un dossier de demande d’autorisation d’exploiter un entrepôt couvert et recevoir de l’administration une autorisation d’exploiter alors même qu’il n’envisage pas d’exploiter lui-même le site. »

« Le responsable du respect de l’arrêté préfectoral est le titulaire de l’autorisation d’exploiter. Il est le seul interlocuteur de l’inspection des installations classées. Lorsque l’autorisation d’exploiter a été déposée par le bailleur, ce dernier reste responsable du respect de l’arrêté préfectoral jusqu’à ce que l’administration soit informée du changement d’exploitant. »

« I l appartient au bailleur d’être particulièrement prudent sur cette question d’autant que la loi Pinel du 18 juin 2014 interdit au bailleur, dans le cadre d’un bail commercial, de mettre à la charge du preneur des dépenses relatives aux travaux de mise en conformité avec la réglementation du bien loué dès lors que ces travaux relèvent des grosses réparations de l’article 606 du code civil. »

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