[DOSSIER] Mutuelles communales 2/6

Le succès controversé des mutuelles communales

Le succès controversé des mutuelles communales

Depuis les élections municipales de 2014, les communes sont de plus en plus nombreuses à déployer des offres de complémentaire santé à destination de leurs administrés. Connues sous l’appellation de mutuelles communales, elles attirent des assurés à la recherche de tarifs compétitifs, mais leur pertinence fait débat chez les professionnels de l’assurance.

Les réformes du quinquennat qui s’achève comme celles de l’aide à la complémentaire santé (ACS) et de la généralisation de la complémentaire à tous les salariés, sont loin d’avoir comblé les besoins en matière d’accès aux soins. Les contrats individuels restent onéreux pour les populations les plus fragiles que sont les personnes sans emploi, les retraités ou les étudiants. En première ligne pour répondre à leurs besoins, les élus locaux sont de plus en plus nombreux à proposer une mutuelle communale.

Le compte rendu d’un groupe de travail de l’Union nationale des centres communaux d’action sociale (Unccas), intitulé « Les mutuelles dites communales », donne un aperçu de ces besoins, mais pose aussi des questions. À Lezennes (Nord), plus de 10 % des 3 200 habitants n’avaient pas de complémentaire santé, selon les données de la CPAM. Une enquête plus détaillée menée ensuite avec la participation d’une classe de BTS a montré un taux de non-équipement bien moindre, tout en indiquant que 71 % des retraités étaient intéressés par la possibilité de changer de complémentaire.

À Montrouge (Hauts-de-Seine, 50 000 habitants), un tiers des 10 000 usagers du centre de santé municipal « n’ont pas de complémentaire santé répertoriée, ce qui signifierait qu’entre 10 et 20 % de la patientèle n’a pas de complémentaire santé ». À Cergy (Val-d’Oise, 60 000 habitants), « l’observatoire de la CPAM a permis de montrer que 25,5 % des Cergyssois n’avaient pas de complémentaire santé enregistrée en 2014, et que 13,3 % ont bénéficié de remboursements de soins par la CPAM sans complémentaire santé »… Les maires ont donc toutes les raisons d’agir. Mais la santé n’entre pas dans leurs compé­tences ni dans le cadre des marchés publics qu’ils gèrent. Le terme de « mutuelle communale » est aussi un leurre : aucune commu­ne n’a jamais créé de mutuelle ex nihilo, et il désigne un partenariat entre un opérateur de complémentaire santé, ou un intermédiaire, et une collec­tivité locale, au profit des personnes qui y résident – généralement dans le cadre d’un contrat groupe facultatif. Mais l’expression a fait florès, tant les Français sont habitués à appeler mutuelle toute complémentaire santé. Et ce terme synonyme de solidarité a constitué pour beaucoup de candidats un argument lors des élections municipales de 2014, argument d’autant plus tentant que la mutuelle commu­nale ne coûte rien à la collectivité.

Un flou juridique

Face à l’insécurité juridique, les maires empruntent des chemins détournés. Les partenariats sont généralement conclus par les centres communaux (ou intercommunaux) d’action sociale (CCAS/CIAS), qui sont présidés par… les maires. Pour ces conventions de partenariat, deux cas de figure principaux coexistent : d’une part le recours à une association d’assu­rés, d’autre part une coopération direc­te avec un assureur complémentaire santé, dans la plupart des cas une mutuelle 45 (voir encadré).

Parmi les associations d’assurés, la pionnière, Actiom, est la plus active et revendique aujourd’hui près de 1 700 collectivités partenaires dans toute la France. Mais elle est loin d’être la seule. Des associations comme Mandarine, basée à Saint-Omer (Pas-de-Calais), ou Mut’Com, pour ne citer qu’elles, proposent des offres analogues. Quant aux mutuelles qui se sont positionnées sur ce créneau, ce sont avant tout des petites et moyennes mutuelles qui, par opposition au mouvement de concentration du secteur, revendiquent une taille humaine et une fidélité : des valeurs d’origine de la mutualité. Parmi elles, on recense notamment des organismes de taille moyenne comme la Mutuelle Just’, Miel Mutuelle, Smatis, Pavil­lon Prévoyance, etc, et d’autres, plus petits, à l’instar de la Mutuelle de Bagneaux-sur-Loing (Seine-et-Marne)

Fidèle aux fondamentaux

« Ce que nous entendons sur le terrain, c’est un retour aux sources du mutualisme, à une solidarité de proximité. Nous en sommes heureux », déclare Philippe Mixe, président de la Mutuelle Just’ et de la Fédération nationale indépendante des mutuelles (FNIM). « Dans l’absolu, nous aimerions proposer une tarification qui ne soit pas à l’âge, mais c’est difficile en pratique », poursuit Philippe Mixe, qui met en cause une « pollu­tion » du modèle mutualiste par l’empilement des réglementations et la segmentation des offres qui en découle.

Sur le terrain, la mutuelle commu­nale attire. Tous les projets font l’objet de réunions publiques d’information, apparemment très courues. « Il n’y en a pas une où il n’ait pas fallu remettre des chaises », raconte Philippe Mixe. « Les gens ont conscience que les solidarités ont explosé, et à force de segmenter, il n’y a plus de mutualisation suffisante », ajoute-t-il. Les séniors sont majoritaires lors de ces réunions (lire p. 42), comme dans le portefeuille des mutuelles commu­nales. Mais ils ne sont pas les seuls. Il y a aussi les ayants droit non pris en charge dans le contrat collectif de leur conjoint, les personnes sans emploi, les jeunes, les travailleurs non-salariés (TNS), voire même des agents de la fonction publique, dont certains, attirés par les promes­ses de prix, peuvent en réalité être éligibles à des dispositifs comme l’aide à la complémentaire santé (ACS), notoirement sous-utilisée.

D’autres pistes…

Ce n’est pas pour rien que dans des recommandations sur les « mutuelles dites communales » rendues publiques le 6 février 2017, l’Uncass a appelé ses membres à la vigilance. « Le CCAS, établissement public, est dans son rôle lorsqu’il lutte contre le non-recours aux droits et aux dispositifs légaux. L’Uncass encou­rage donc ses adhérents à lutter en priorité contre ce non-recours. » L’organisation a aussi lancé un travail de fond pour proposer des outils aux CCAS/CIAS désireux d’engager des actions pour améliorer l’accès aux soins de leurs habitants. Serait-ce une manière de dire aux élus que les mutuelles communales ne sont pas la panacée ? Jacques Nozach, senior advisor au cabinet Actuaris, évoque « une opération de solidarité qui semble sympathique, mais qui pose des questions ». Aucune étude n’est jamais venue étayer les performances des mutuelles communales, et les bénéfices annoncés pour les assurés restent purement déclaratifs.

La commune de Mornant (Rhône) annonce par exemple des gains en pouvoir d’achat pouvant attein­dre jusqu’à 1 400 €/an, sans préciser sur quelle base. À garanties équivalentes, certains opérateurs et communes annoncent des gains de l’ordre de 20 %, voire plus, par rapport à des offres individuelles classiques du marché. Des écarts qui peuvent surprendre. Comme le rappelle Jacques Nozach : « Au niveau technique, il n’y a priori aucune raison pour que l’offre de la mutuelle communale soit sensiblement différente de celle d’une mutuelle classique, car l’organisme d’assurance auquel elle est adossée se doit de respecter les mêmes règles prudentielles ».

Alain Gianazza, président général de la Mutuelle nationale territoriale, doute de la pertinence du modèle : « Les dispositifs collectifs ne pèsent sur les tarifs que lorsque le risque est clairement identifié et mutualisé. En l’espèce, ce n’est pas le cas, puisque l’adhésion est facultative. Aussi, les tarifs seront redressés rapidement. Le phénomène a déjà démarré, conduisant certains maires à revenir sur leurs dispositifs ». Un cas, celui de la commune pionnière de Caumont-sur-Durance (Vaucluse), vient de donner lieu à une polémique entre la Mutualité française (FNMF) et la Fédération des petites et moyennes mutuelles (FDPM), dont est membre la Mutuelle générale d’Avignon qui assure le contrat de cette commu­ne. En cause, le relèvement du tarif unique de 47 €/mois en 2013 à 60 € en 2016. La FNMF pointe une « faible mutualisation » qui fait « courir un risque de déséquilibre des contrats », voire pourrait remettre en cause leur pérennité. Dans un courrier adressé le 30 décembre dernier à Thierry Beaudet, président de la FNMF, Jean-Louis Span, président de la FDPM, dénonce une présentation « tendancieuse » et attribue la hausse à l’impact de l’ANI et de la réforme de l’ACS, qui ont réduit le périmètre de la « mutuelle de village ». « Plutôt que condamner a priori, vous devriez soutenir ce modèle et cette initiative de proximité innovante », lance encore Jean-Louis Span à l’adresse de la FNMF.

Visiblement, le sujet divise le monde mutualiste. Avec une vingtaine de milliers de person­nes protégées à ce jour, impossible aujourd’hui de dire si quelques mutuelles et inter­médiai­res parviendront à transformer l’essai.

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