[DOSSIER] Le renouveau du droit de la consommation 6/6

L'action de groupe et les pouvoirs accrus de la DGCCRF

La consécration de la procédure d'action de groupe en droit positif et le renforcement des pouvoirs de l'administration figurent parmi les mesures phare de la loi nouvelle.

Jugées conformes par le Conseil constitutionnel dans sa décision n° 2014-690 DC du 13 mars dernier, les dispositions relatives à l'action de groupe et au renforcement de la capacité à agir de la Direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (DGCCRF) méritent une attention particulière en raison des conséquences et enjeux pratiques y étant attachés.

La consécration de l'action de groupe

S'il a fallu des années avant de voir l'action de groupe consacrée en droit français, c'est sans doute pour trouver un juste équilibre afin d'éviter les dérives des « class actions » à l'américaine.

Les principes généraux. Même si certaines modalités de procédure doivent encore faire l'objet de décrets en Conseil d'État, les principes et l'essentiel des dispositions concernant l'action de groupe sont d'ores et déjà établis. Néanmoins, une forte incertitude règnera dans l'attente d'une jurisprudence harmonisée, le juge étant le véritable chef d'orchestre de la procédure.

L'intérêt à agir. L'introduction d'une action de groupe est réservée aux seules associations de consommateurs représentatives au niveau national et agréées (15 associations en tout). L'action de groupe peut être portée devant l'ensemble des 161 Tribunaux de grande instance (TGI) et, pour être recevable, ne doit pas reposer sur les mêmes faits, les mêmes manquements et les mêmes préjudices que ceux jugés dans le cadre d'une précédente action.

Le fait générateur de l'action. Une action de groupe, pour être recevable, doit avoir pour fondement un manquement identique d'un ou des mêmes professionnels à ses ou à leurs obligations légales ou contractuelles à l'occasion de la vente de biens ou de la fourniture de services, ou lorsque ces préjudices résultent de pratiques anticoncurrentielles. Aussi, l'action pourra-t-elle être introduite contre plusieurs professionnels responsables d'un même manquement, à l'instar du manquement d'un franchiseur et, le cas échéant, celui d'un ou plusieurs adhérents d'un réseau.

L'objet de l'action. L'action de groupe vise à obtenir la réparation des seuls préjudices individuels patrimoniaux résultant de dommages matériels subis par des consommateurs placés dans une situation similaire ou identique. Sont dès lors exclus les préjudices corporels, moraux, environnementaux, financiers et boursiers, ainsi que les préjudices du domaine de la santé. Si le fait d'exclure les dommages corporels et moraux résulte du mécanisme même de l'action de groupe, qui nécessite d'appréhender une situation globale, il reste que le gouvernement s'est engagé à ce que soit proposée dans le courant de l'année une action spécifique pour l'indemnisation des préjudices en matière de santé (une action de groupe dans le domaine de l'environnement est également envisagée).

Les bénéficiaires de l'action. Le bénéfice de l'action est strictement réservé aux consommateurs, à savoir « toute personne physique qui agit à des fins qui n'entrent pas dans le cadre de son activité commerciale, industrielle, artisanale ou libérale ». Cela exclut les professionnels d'une manière générale.

Les actions concurrentes. Si l'action en représentation conjointe subsiste, l'intérêt de celle-ci disparaît en majeure partie (l'action de groupe ayant notamment vocation à combler ses carences). En revanche, le lancement d'une action de groupe n'aura pas nécessairement pour effet de mettre fin aux actions individuelles. En effet, l'adhésion au groupe ne fait pas obstacle au droit d'agir selon les voies de droit commun (sous réserve de litispendance ou de connexité). Au final, les consommateurs auront le choix : adhérer au groupe ou engager une action individuelle. Les actions intentées par les « non-consommateurs », comme, par exemple, les entreprises victimes d'une pratique anticoncurrentielle, ainsi que les actions en réparation des préjudices n'entrant pas dans le champ de l'action de groupe (ex : préjudices moraux), pourront aussi être engagées parallèlement.

Les délais de l'action. Le délai de prescription de l'action de groupe est de cinq ans. Par ailleurs, l'action de groupe suspend la prescription des actions individuelles. Le délai de prescription de ces actions recommencera à courir, pour une durée qui ne peut être inférieure à six mois à compter de la date, selon le cas, à laquelle le jugement statuant sur la procédure d'action de groupe est définitif ou l'accord issu de la médiation est homologué. À cet égard se pose la question de savoir si le juge, saisi d'une action individuelle visant le même professionnel et le même objet que l'action de groupe (à tout le moins en partie), doit, ou simplement peut, surseoir à statuer. En tout état de cause, si l'action individuelle était prescrite au moment du lancement de l'action de groupe, la prescription est acquise.

Le rôle du juge. Le juge est un personnage central de la procédure. D'une part, il apprécie la recevabilité de l'action, statue sur la responsabilité du professionnel au vu des cas individuels, détermine le groupe de consommateurs et les critères de rattachement, ainsi que les préjudices susceptibles d'être réparés (avec leur montant ou les éléments permettant leur évaluation), fixe les différents délais de la procédure (pour l'adhésion au groupe, l'indemnisation...). D'autre part, il pourra être saisi une nouvelle fois pour trancher les difficultés liées à la mise en oeuvre du jugement (contestation du rattachement au groupe d'un consommateur, problèmes de liquidation des préjudices, demandes d'indemnisation non satisfaites...).

S'il a fallu des années avant de voir l'action de groupe consacrée en droit français, c'est sans doute pour trouver un juste équilibre afin d'éviter les dérives des « class actions » à l'américaine. Néanmoins, un certain nombre d'incertitudes persistent qui ne seront levées que par le juge, véritable chef d'orchestre de la procédure.

Procédure de droit commun et procédure simplifiée

La loi prévoit deux procédures, dont le choix incombe au juge : une procédure de droit commun et une procédure simplifiée. À la différence de la procédure simplifiée, la procédure de droit commun s'applique lorsque les consommateurs victimes ne peuvent pas être préalablement identifiés.

La procédure de droit commun. Le système d'opt out a été exclu pour éviter les dérives de la class action américaine. C'est alors un système d'« opt-in » qui a été retenu, en vertu duquel le consommateur doit faire une démarche active pour adhérer au groupe afin d'obtenir la réparation de son préjudice. À cette fin, il est prévu que le juge définisse le groupe de consommateurs à l'égard desquels la responsabilité du professionnel est engagée, fixe les critères de rattachement au groupe et prévoit le délai dont disposent les consommateurs pour y adhérer, compris nécessairement entre deux et six mois à compter de l'achèvement des mesures de publicité. C'est encore le juge qui précise si les consommateurs s'adressent directement au professionnel ou s'ils passent par l'intermédiaire de l'association, et qui ordonne les mesures de publicité qui, à défaut d'indication de la loi, peuvent s'effectuer par tous moyens (messages radio, TV, internet, affichage, tracts, courriers personnalisés...). En revanche, dans un souci de respect des droits de la défense, les mesures de publicité ne peuvent être mises en oeuvre qu'une fois la décision devenue définitive, c'est-à-dire après tous les appels et pourvois en cassation possibles, ce qui peut conduire à des délais très longs. Enfin, l'adhésion au groupe vaut mandat donné à l'association aux fins d'indemnisation.

La procédure simplifiée. La loi Hamon a introduit une procédure simplifiée lorsque l'identité et le nombre des consommateurs lésés sont connus et que le préjudice est d'un même montant ou d'un montant identique par prestation rendue ou par référence à une période ou à une durée. Dans ce cas, le juge peut, après avoir statué sur la responsabilité du professionnel, condamner ce dernier à indemniser directement et individuellement les consommateurs, sans démarche initiale de leur part, dans un délai et selon les modalités qu'il fixe. Il semble que soient visées les hypothèses dans lesquelles existent des fichiers clients (assurance, vente à distance, téléphonie mobile, télévision payante...). Lorsque la décision ne peut plus faire l'objet de recours, le professionnel doit, à ses frais, en informer individuellement les consommateurs concernés, afin de leur permettre d'accepter d'être indemnisés dans les termes de la décision. Plus que la procédure, ce sont en réalité les mesures de publicité qui sont ainsi simplifiées.

L'alternative à l'action contentieuse : la médiation. En tout état de cause, les parties pourront recourir à la médiation (facultatif), à laquelle seule l'association requérante pourra participer. La médiation est possible, conformément au droit commun des procédures civiles, à tout moment de l'action. Elle pourrait même être initiée en amont de toute procédure eu égard au caractère dissuasif de l'action de groupe pour un professionnel. L'accord négocié au nom du groupe sera alors soumis à l'homologation du juge qui vérifiera, avant de lui donner force exécutoire, qu'il est conforme aux intérêts de ceux auxquels il a vocation à s'appliquer et précisera les mesures de publicité nécessaires, ainsi que les délais et modalités de l'adhésion au groupe.

Les actions intentées par les « non-consommateurs », comme les entreprises victimes d'une pratique anticoncurrentielle, ainsi que les actions en réparation des préjudices n'entrant pas dans le champ de l'action de groupe, pourront être engagées parallèlement.

Spécificités de l'action de groupe en droit de la concurrence

Dans la lignée de la jurisprudence et de la position des autorités européennes (cf. la proposition de directive du 11 juin 2013 accompagnée d'une recommandation de la Commission sur les recours collectifs), l'action de groupe vise à encourager et faciliter le contentieux indemnitaire en droit de la concurrence, et présente à cet égard certaines spécificités.

Une action en « follow-on ». La spécificité des actions de groupe visant des pratiques anticoncurrentielles est que le juge ne peut se prononcer sur la responsabilité du professionnel que sur le fondement d'une décision d'une autorité de concurrence constatant des pratiques anticoncurrentielles, non susceptible de recours pour la partie de cette décision qui constate ces manquements (y compris les décisions rendues par les autorités ou les juridictions de n'importe quel autre État de l'Union européenne, ainsi que celles de la Commission européenne). L'action étant subordonnée à l'épuisement de toutes les voies de recours, le juge civil sera lié par la décision de l'autorité en question et pourra donc ordonner l'exécution provisoire des mesures de publicité. Notons que l'action ne s'applique pas aux décisions devenues définitives à la date d'entrée en vigueur de la loi (ndlr :19 mars 2014).

L'articulation entre « private and public enforcement ». Si le délai de prescription de l'action est également de cinq ans, celui-ci est interrompu lors de la procédure devant l'autorité de concurrence. L'interruption de la prescription produit ses effets jusqu'à la date à laquelle la décision de cette autorité ou, en cas de recours, de la juridiction compétente est définitive. Or, l'interruption de la prescription fait courir un nouveau délai de la même durée que l'ancien. Aussi le professionnel pourra-t-il de nouveau être poursuivi pendant cinq ans. En outre, comme vu ci-avant, l'action de groupe suspend la prescription des actions individuelles. Dès lors, les entreprises sont susceptibles d'être exposées à un contentieux très, très long. Outre l'articulation dans le temps entre l'action publique, l'action de groupe et l'action individuelle, aucune autre disposition de la loi n'a trait à l'articulation entre private et public enforcement. Certains craignent, dès lors, une moindre efficacité de l'action publique ; le risque étant que les entreprises soient dissuadées, par exemple, de recourir à la clémence au terme d'un bilan coûts/avantages. Affaire à suivre...

La spécificité des actions de groupe visant des pratiques anticoncurrentielles est que le juge ne peut se prononcer sur la responsabilité du professionnel que sur le fondement d'une décision d'une autorité de concurrence constatant des pratiques anticoncurrentielles.

Les nouveaux pouvoirs de l'administration

Pour l'application du code de la consommation (« B to C ») et du code de commerce (« B to B »), la loi Hamon a considérablement renforcé les pouvoirs d'enquête, d'injonction et de sanction de l'administration, en redonnant notamment à l'administration des pouvoirs de sanction administrative auparavant dévolus au juge pénal..

Pouvoirs d'enquête. La loi harmonise les deux régimes d'enquête pour l'ensemble des infractions du livre I du code de la consommation (protection économique du consommateur) et du livre II (conformité/sécurité des produits et des services) et celles du titre IV du livre IV du code de commerce (transparence, pratiques restrictives de concurrence et autres pratiques prohibées). Dans le cadre des enquêtes « simples » (hors opérations de visite et saisie), les agents de l'administration disposent désormais d'un ensemble de pouvoirs unifiés et très étendus. Aussi peuvent-ils, par exemple, opérer sur la voie publique ou pénétrer entre 8 heures et 20 heures dans tous lieux professionnels (dans certains cas, la limitation d'horaire n'a pas à être respectée). Ils peuvent recueillir tout document et/ou accéder aux logiciels et données stockées, ainsi qu'à la restitution en clair des informations dont ils peuvent même demander la transcription. Les agents peuvent également relever l'identité d'une personne contrôlée et intervenir sans révéler préalablement leur qualité d'enquêteur si les besoins de l'enquête l'exigent (« client mystère »), voire recourir à une fausse identité pour les contrôles sur internet.

Pouvoirs d'injonction. Si le code de la consommation conférait déjà un pouvoir d'injonction aux agents de la DGCCRF, il lui reconnaît désormais un double pouvoir d'injonction et de sanction. Ainsi, si le professionnel ne s'exécute pas d'une injonction dans le délai imparti, l'administration peut prononcer à son encontre une amende administrative dont le montant peut aller jusqu'à 3 000 € pour une personne physique et 15 000 € pour une personne morale.

Concernant les clauses abusives, la DGCCRF peut demander au juge d'ordonner, le cas échéant sous astreinte, la suppression de ces clauses, laquelle aura un effet erga omnes (tous les contrats identiques seront concernés, y compris ceux qui ne sont plus proposés). Le juge a même l'obligation désormais, et non plus la simple faculté, de soulever d'office le caractère abusif d'une clause. Parallèlement, le code de commerce (pour le titre IV du livre IV), prévoit que l'administration peut enjoindre au professionnel, après une procédure contradictoire, et en lui laissant un délai raisonnable, de cesser tous agissements illicites ou de supprimer toute clause illicite. Le non-respect de ces injonctions, si le manquement est sanctionné par une amende administrative, peut également être sanctionné par une amende administrative.

Pouvoirs de sanction. À l'appui de ces pouvoirs d'enquête et d'injonction, sont créées des amendes administratives, lesquelles remplacent ou se cumulent avec les sanctions pénales qui existaient antérieurement. Ces dernières sont d'ailleurs amplifiées pour les pratiques considérées comme les plus graves.

La création de sanctions administratives. Il est créé pour le Livre I du code de la consommation et le Titre IV du livre IV du code de commerce un régime d'amende administrative. Les sanctions administratives peuvent soit résulter du défaut de suivi d'une injonction préalable de mise en conformité, soit opérer directement, sans injonction préalable, soit se combiner, mais sans obligation, avec des injonctions préalables (dont le non-respect est lui-même sanctionné par des amendes administratives). Lorsque le manquement est passible d'une amende administrative et d'une amende pénale, alors le montant global des amendes ne doit pas dépasser le maximum légal le plus élevé. Lorsque ce sont plusieurs sanctions administratives qui s'appliquent cumulativement en raison de plusieurs manquements, les amendes sont alors prononcées dans la limite du maximum le plus élevé. Eu égard à la multiplicité des sanctions prévues, il s'avère impossible d'en exposer le détail. Toutefois, schématiquement, les amendes sanctionnent, d'une part, le non-respect des dispositions sur la protection économique du consommateur et sur la conformité des produits et services (à hauteur de 3 000/15 000 € pour les manquements aux règles relatives aux garanties commerciale et légale, aux clauses abusives, à l'information précontractuelle par exemple, ou à hauteur de 15 000/75 000 € pour le non-respect des conditions d'exercice du droit de rétractation, la violation du fichier d'opposition au le démarchage téléphonique...). D'autre part, les amendes administratives sanctionnent le non-respect des délais de paiement et des dispositions sur l'établissement de la convention unique (75 000 /375 000 €). Cette dernière remplace les sanctions pénales antérieures, mais peut se combiner avec les actions en réparation et en cessation de l'article L.442-6 du code de commerce (déséquilibre significatif dans la convention unique, par exemple).

L'aggravation des sanctions pénales. Les sanctions pénales sont maintenues et aggravées pour un certain nombre d'infractions du code de la consommation, portant l'amende, selon les cas, à 150 000, 300 000, 600 000 ou 750 000 € (multiplié par cinq pour les personnes morales). En outre, le montant de l'amende peut être porté à 10% du chiffre d'affaires moyen annuel. Enfin, pour les manquements les plus graves, les peines d'emprisonnement sont également amplifiées, étant précisé que les peines complémentaires pour les personnes physiques sont maintenues (interdictions d'exercice de la profession ou de l'activité). À titre d'exemple, les pratiques commerciales déloyales (trompeuses ou agressives) sont désormais sanctionnées d'une amende de 300 000 € pouvant être portée à 10% du chiffre d'affaires et de deux ans d'emprisonnement.

Les sanctions pénales sont maintenues et aggravées pour un certain nombre d'infractions du code de la consommation, portant l'amende, selon les cas, à 150 000, 300 000, 600 000 ou 750 000 €.

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