Vers une nouvelle réforme de la formation professionnelle

Alors que la réforme de 2004 n'a pas encore été totalement digérée par les entreprises, une nouvelle donne de la formation professionnelle est en cours de négociation. Simple toilettage ou réforme en profondeur ? Les principaux acteurs expriment leurs préférences.

La machine est lancée : fin juillet, les partenaires sociaux se sont vu remettre leur feuille de route par le gouvernement. Objectif : repenser l'édifice de la formation professionnelle, que le président de la République considère « à bout de souffle », inefficace, inéquitable et dispendieux. Il stigmatise au passage les 26 MdE de la « cagnotte » de la formation, dans laquelle il puiserait volontiers quelques deniers pour rééquilibrer un budget de l'État à l'agonie.

Une négociation encadrée

Les partenaires sociaux ne sont pas dupes : une avalanche de rapports alarmistes sur le financement, la gouvernance et l'organisation de la formation professionnelle est, comme par hasard, tombée à la veille de l'ouverture des négociations, le 30 septembre. Les négociateurs ne s'en sont pas laissé conter : avant même la première réunion, les organisations syndicales ont publié une déclaration commune affirmant « leur volonté de prendre leurs responsabilités dans le cadre de l'autonomie de la négociation collective ». Autrement dit : laissez-nous négocier en paix, à notre rythme, en évitant - comme le gouvernement a un peu trop souvent tendance à le faire - de fixer dès le départ le but à atteindre.

Le cadre et le calendrier de la négociation sont pourtant stricts : les partenaires sociaux ont trois mois (avec quatre nouveaux rendez-vous les 5 et 21 novembre, 8 et 22 décembre) pour négocier sur la base du rapport remis fin juillet par le groupe de travail quadripartite (État, régions, syndicats et patronat). Présidé par Pierre Ferracci (lire l'interview p. 42), il a formulé toute une série de propositions qui servent de document d'orientation aux partenaires sociaux :

- clarifier les compétences entre les acteurs de la formation professionnelle (initiale ou continue), en valorisant par exemple les comités de coordination régionale de l'emploi et de la formation professionnelle (CCREFP) ;

- établir les conditions d'un « droit à la formation différée » pour les personnes sans diplôme ou qualification ;

- sécuriser les parcours professionnels ;

- faire évoluer le congé individuel de formation (Cif) et le droit individuel à la formation (Dif), vecteurs de la sécurisation des parcours professionnels ;

- faire évoluer les modalités de financement, quitte à remettre en question l'obligation légale de financer son plan de formation à hauteur de 0,9 % de la masse salariale ;

- réduire le nombre d'organismes paritaires collecteurs agréés (OPCA) en relevant leur seuil de collecte et repenser leur métier en renforçant leurs activités de conseil.

Fondations de la flexisécurité

Intimement lié à l'accord national interprofessionnel (Ani) sur la modernisation du marché du travail, qui a débouché sur la loi du même nom, ainsi qu'aux négociations en cours sur la gestion prévisionnelle des emplois et des compétences et sur la convention d'assurance chômage, ce rapport tente de mettre en place les conditions d'une « flexisécurité » à la française. Un enjeu majeur, sur lequel s'expriment les acteurs de la formation sur le marché de l'assurance. -

Sabine Germain

Réforme de fond ou simple toilettage de la loi de 2004 ?

L'accord national interprofessionnel (Ani) de 2003, creuset de la loi du 4 mai 2004 « relative à la formation professionnelle tout au long de la vie et au dialogue social », a été ratifié par l'ensemble des partenaires sociaux - salariés et patronats. On peut donc comprendre qu'ils y soient attachés, même s'ils admettent volontiers que ce texte a des lacunes et que les entreprises ont eu du mal à s'en emparer.

Et pourtant, elle tourne...

L'idée d'engager une nouvelle réforme les a surpris, même si « les nombreux rapports catastrophistes publiés ces derniers mois avaient préparé les esprits », sourit Élisabeth Bauby, sous-directrice aux affaires sociales à la FFSA. De fait, « personne n'a jamais été demandeur d'un "grand soir" de la formation, confirme Jean-Michel Pottier, qui représente la CGPME dans cette négociation. L'accord national interprofessionnel de 2003 prévoyait une clause de revoyure à cinq ans : finalement, nous y sommes presque. Alors, d'accord pour une négociation. Même si je considère que l'Ani et la loi de modernisation du marché du travail du 25 juin 2008 me semblent avoir déjà largement déblayé le terrain ».

D'accord, donc, pour négocier. Mais pas pour jeter le bébé de la réforme de 2004 avec l'eau du bain. Jean-Michel Pottier (CGPME) récuse une bonne partie des critiques formulées à l'encontre de cette réforme : « Elle nous a permis d'élever considérablement le taux d'accès à la formation. En cinq ans, nous sommes passés de 32 % de salariés ayant accès à la formation à 43 %. Je n'appelle pas cela un échec. »

Passé l'effet de surprise, les partenaires sociaux ont décidé de jouer le jeu. Lors de la première séance de discussion, le 30 septembre, Jean-François Pilliard, qui représente le Medef, a présenté cette négociation comme « une nouvelle étape à franchir pour progresser dans la sécurisation des parcours professionnels des salariés ».

Chaque syndicat a exprimé ses objectifs prioritaires : améliorer le système mis en place en 2003 pour FO ; revoir l'articulation entre les différents types d'actions figurant au plan de formation pour la CFDT ; défendre l'obligation légale de financer la formation pour la CGT ; coordonner cette négociation avec celles qui précèdent (sur la modernisation du marché du travail), qui sont en cours (sur l'assurance chômage) et à venir (sur la gestion prévisionnelle des emplois et des compétences) pour la CFE-CGC ; augmenter le taux d'accès des salariés à la formation dans les PME et, plus encore, les très petites entreprises pour la CGPME ; clarifier les rôles et les missions de chacun (État, régions, entreprises et partenaires sociaux) pour le Medef... Responsable de la formation chez AGF, Annie-Pierre Gonsalez-Frohlich partage cet objectif : « Si cette réforme pouvait clarifier le rôle des uns et des autres, ce serait une très bonne chose pour un paysage de la formation beaucoup trop complexe et morcelé. »

Erreur de diagnostic et mauvais remède

De nombreux observateurs restent toutefois sceptiques quant à l'opportunité d'une telle réforme, alors que « nous avons à peine eu le temps de nous approprier celle de 2004, souligne Isabelle Calvez, directrice des ressources humaines de Groupama. Il me semble un peu prématuré d'ouvrir un tel chantier ». Juriste de la formation et expert au sein du cabinet de conseil Amnyos, Jean-Marie Luttringer a exprimé des doutes similaires lors d'une rencontre avec l'Association des journalistes de l'information sociale (Ajis) : « Nous n'avons pas besoin d'une réforme globale. Le président de la République, le Sénat et la Cour des comptes font une erreur de diagnostic. Ils stigmatisent un système à bout de souffle, alors que le problème n'est pas du côté de l'offre de formation (de son organisation, de son financement ou de sa gouvernance). Non, le vrai problème est du côté de la demande : contrairement à la demande de soins, qui est spontanée, la demande de formation doit être encouragée chez les salariés, qui manquent encore d'appétence. » Autre erreur fondamentale : il est demandé aux partenaires sociaux de se pencher tout particulièrement sur le cas des publics les plus fragiles (jeunes entrant sur le marché du travail, salariés sans qualification), qui sont les grands ou-bliés de la formation professionnelle. « On nous parle des 60 000 jeunes sortis du système scolaire sans qualification, soupire Isabelle Calvez. Mais c'est aussi à l'État d'assumer. Les entreprises ne peuvent pas combler toutes les lacunes de la formation initiale. »

Financement : faut-il supprimer la contribution obligatoire ?

En octobre 2004, dans le droit fil de l'accord national interprofessionnel de décembre 2003, la branche assurance a ratifié un accord sur la formation. Ce dernier fixe aux entreprises de la branche des obligations bien supérieures au cadre commun : la contribution obligatoire à la formation continue est ainsi de 2,2 % de la masse salariale (contre 0,9 % pour le cadre commun). La branche n'est donc en rien concernée par le projet évoqué dans le rapport « Ferracci » de supprimer (ou d'assouplir) l'obligation légale. Ce projet divise pourtant les observateurs.

Pourquoi pas : elle est trop lourde et nous faisons déjà mieux

Dans l'assurance, les grandes entreprises consacrent entre 4 % et 5 % de leur masse salariale à la formation professionnelle. Elles vont donc bien au-delà de leurs obligations légales « améliorées » (conventionnelles) : 2,2 % de la masse salariale au titre du plan de formation, auxquels s'ajoutent les contributions de « droit commun » de 0,5 % pour les périodes de professionnalisation et 0,2 % pour les congés individuels de formation.

Cette obligation n'est donc pas vécue par une contrainte par les sociétés d'assurances, qui regrettent toutefois sa lourdeur administrative : « Les règles fiscales liées aux obligations légales ne sont pas vraiment adaptées à notre pratique, regrette Isabelle Calvez (Groupama). Nous ne parvenons pas à faire entrer certains dispositifs (le "e-learning" ou les séminaires internationaux, par exemple) dans les cases que l'on nous impose en matière d'imputabilité fiscale. C'est une contrainte technocratique complètement dépassée ! » De ce point de vue, de nombreuses entreprises ne verraient pas d'un mauvais oeil la disparition de telles obligations. Élisabeth Bauby (FFSA) partage ce point de vue, mais pour des raisons très différentes : « Il faudrait (c'est globalement le cas dans l'assurance) que la formation soit vécue comme un investissement, pas seulement comme une obligation fiscale », estime-t-elle. De ce point de vue, la suppression de la contribution obligatoire, « un corps fiscal étranger dans la culture de la formation », selon les termes de Pierre Ferracci, est peut-être une bonne chose.

Surtout pas : les PME ne dépenseraient plus rien

Une majorité d'acteurs de la formation y voit pourtant un risque : « La suppression de la contribution de 0,9 % pourrait générer un système à deux vitesses », estime Annie-Pierre Gonsalez-Frohlich, responsable de la formation chez AGF. D'un côté, des grandes entreprises qui surinvestissent dans la formation, de l'autre, des PME et des TPE qui en profiteraient pour faire l'impasse sur cette dépense. Secrétaire général d'Opcassur, l'organisme collecteur de la branche assurance, Guy Spadari en est convaincu : « Si la contribution de 0,9 % n'était plus obligatoire, le niveau d'investissement des PME baisserait forcément. » Jean-Michel Pottier, qui représente les petits patrons de la CGPME à la table de négociations, est catégorique : « Nous sommes opposés à la suppression de la contribution obligatoire de 0,9 %. Pas pour le plaisir d'alourdir les charges des PME, mais parce que cette contribution garantit l'effort de formation des petites entreprises. » Sous-entendu : si elles n'étaient pas tenues de cotiser, leur investissement formation s'effondrerait.

L'argument fait sourire Pierre Ferracci, qui ne veut voir là qu'un intérêt personnel bien compris : lors d'une rencontre avec l'Association des journalistes de l'information sociale (Ajis), il a laissé entendre qu'Agefos-PME, le tentaculaire organisme de collecte des PME, aurait beaucoup à y perdre. Ajoutant, de façon sibylline, que « la négociation en cours ne pourra faire l'impasse sur la question du financement du paritarisme » - 1,5 % des sommes collectées par les OPCA sont destinées à financer les différents partenaires sociaux.

Au-delà de ces arrière-pensées sonnantes et trébuchantes, il semble pourtant clair que les PME et les TPE réduiraient drastiquement leurs investissements dans la formation si elles n'y étaient pas tenues par une obligation.

Comment rendre les salariés acteurs de leur parcours professionnel ?

C'était l'un des principaux objectifs de la réforme de 2004. Il n'a été que partiellement atteint. Symbole de cette volonté de rendre les salariés réellement acteurs de leur formation et de leur parcours professionnel, le droit individuel à la formation (Dif) a encore du mal à s'imposer.

Leur intérêt compte aussi, et c'est une priorité

Pourtant, si les salariés sont loin d'avoir éclusé les 120 heures de Dif acquis au cours des six années écoulées, l'évaluation réalisée l'été dernier par le Centre d'études et de recherches sur les qualifications (Cereq) montre que le Dif contribue activement à réduire les inégalités. Il favorise notamment ceux qui accédaient auparavant le plus difficilement à la formation : les salariés des petites entreprises et les personnels les moins qualifiés. « Rendre les salariés acteurs de leur formation : nous l'avons écrit en lettres d'or dans l'accord de branche que nous avons signé en octobre 2004 », explique Élisabeth Bauby (FFSA). L'étude réalisée par l'Observatoire de l'évolution des métiers de l'assurance montre, du reste, que la branche s'est déjà largement engagée dans cette voie. Les sociétés d'assurances sont en effet conscientes que, si la formation doit naturellement être orientée vers la performance, elle doit aussi permettre aux salariés d'y trouver leur compte.

Malgré tout, la plupart des entreprises ont eu des difficultés à intégrer cette dimension. Un signe ne trompe pas : moins de 10 % des droits acquis au titre du Dif ont été consommés par les salariés. « Les entreprises n'ont pas vraiment eu le temps de digérer la réforme de 2004 », plaide Élisabeth Bauby (FFSA). « Le Dif ne fonctionne bien que s'il est intégré au plan de formation, ajoute Isabelle Calvez (Groupama). On peut le regretter, mais l'expérience montre que les salariés ne sont pas demandeurs de formation hors du temps de travail. »

Mais ils n'en ont pas tous envie !

Le secrétaire général d'Opcassur, Guy Spadari, va encore plus loin : « Rendre les salariés acteurs de la formation, c'est une belle idée à laquelle je ne crois malheureusement pas. Les salariés les plus demandeurs de formation sont fréquemment ceux qui sont déjà les plus formés. » Ce que l'expert en formation Jean-Marie Luttringer appelle l'« appétence », qu'il aimerait stimuler. Tout comme Annie-Pierre Gonsalez-Frohlich, responsable de la formation chez AGF : « Pour que les salariés s'emparent réellement de leur formation, il faudrait faire davantage de pédagogie, leur expliquer que la formation est au service de leur employabilité. Malgré tout, il faut bien se faire à l'idée que les salariés n'ont pas autant d'appétence pour la formation qu'on aime à le penser. C'est un problème sur lequel je bute depuis des années. Mais nous avons vraiment envie de faire bouger les choses. C'est pourquoi nous avons ouvert une réflexion avec nos partenaires sociaux sur ce thème. » Isabelle Calvez propose deux pistes : « Défiscaliser tous les efforts individuels de formation (les MBA ou les stages au Conservatoire national des arts et métiers, par exemple) et, surtout, améliorer le processus de validation des acquis de l'expérience [VAE], beaucoup trop compliqué à ce jour. »

Les chiffres lui donnent raison : à peine 26 000 titres et diplômes ont été certifiés en 2006. Ce qui est loin, très loin de l'objectif affiché de permettre chaque année à 60 000 salariés de décrocher un diplôme ou une nouvelle qualification via la VAE. « Pas besoin de revoir ce dispositif de fond en comble, précise Isabelle Calvez. Il suffirait de le simplifier et d'augmenter le nombre de jurys pour permettre à davantage de salariés de s'engager dans la voie de la VAE. »

Faut-il réduire le nombre d'organismes collecteurs en relevant le seuil de collecte ?

Les 26 MdE de la formation font fantasmer les pouvoirs publics ! » soupire une observatrice. De fait, le projet de rationaliser la formation en réduisant le nombre des organismes paritaires collecteurs agréés (OPCA) est souvent interprété comme une tentative gouvernementale de mettre la main sur une partie des fonds. Des fonds bien moins importants qu'on ne le dit : sur les 26 MdE, seulement 5 MdE transitent par les OPCA.

Pour enfoncer le clou, les organismes collecteurs sont volontiers décrits comme des administrations budgétivores et mal gérées. La gestion d'Opcassur, l'organisme de la branche assurance, est pourtant unanimement reconnue par la profession, avec ses petits 4,8 % de frais de gestion. « On nous reproche de ne consacrer que 70 % des fonds collectés à la formation, explique son secrétaire général, Guy Spadari. On oublie de préciser que nous sommes tenus de reverser 1,5 % de la collecte pour financer le paritarisme, 5 % au Fonds unique de péréquation [le Fup, qui alimente notamment les OPCA destinés aux TPE], 7,8 % pour financer les Centres de formation en alternance [CFA]. »

Le document d'orientation du groupe de travail quadripartite (le fameux rapport « Ferracci ») évoque la possibilité de relever le seuil de collecte minimal des OPCA afin de rationaliser le monde très émietté des organismes collecteurs. Lors du lancement de la négociation, le 10 juillet, la ministre de l'Économie, de l'Industrie et de l'Emploi, Christine Lagarde, a évoqué le seuil de 100 ME de collecte en deçà duquel les organismes collecteurs seraient contraints de fusionner.

D'une centaine d'OPCA essentiellement consacrés à une branche professionnelle (dont certains lilliputiens), le marché se réorganiserait autour d'une petite quinzaine d'organismes interprofessionnels. Ce qui divise les observateurs. Avec 45 ME de collecte, l'Opcassur est en ligne de mire. Se rapprocher d'autres organismes ? Guy Spadari n'a rien contre : « Cela générerait des économies d'échelle... à condition que les fusions soient réelles. J'entends parler de "vraies-fausses" fusions : on consoliderait les comptes de plusieurs organismes collecteurs, mais chacun resterait chez soi. S'il doit s'agir de cela, alors la réforme n'a aucun sens. »

Une autre échelle, sans sacrifier la dimension régionale

Quand on imagine le partenaire idéal d'Opcassur, on pense spontanément au secteur bancaire. « C'est logique, nos métiers sont semblables, commente Guy Spadari. Mais nous sommes organisés différemment : la branche de la banque est constituée de grandes entreprises (environ 400), presque toutes localisées à Paris. Celle de l'assurance est formée d'un patchwork de grandes sociétés, qui ont pour la plupart des implantations régionales, et d'une myriade de PME et de très petites entreprises couvrant l'ensemble du territoire. Or, l'une des priorités de la réforme est d'encourager la dimension régionale des politiques de formation. »

Un objectif qui ne plaide guère en faveur de la fusion avec l'organisme de la banque, mais qui séduit les assureurs : « Le regroupement des OPCA me semble pertinent s'il leur permet d'avoir davantage d'implantations territoriales et de véritables politiques régionales, au plus près des bassins d'emplois », estime Isabelle Calvez (Groupama). Mais attention : « On ne peut envisager une régionalisation de la formation sans un éclatement régional de la collecte », prévient Guy Spadari, secrétaire général d'Opcassur. Les grandes entreprises devraient alors ventiler leurs versements en fonction de leurs implantations régionales. Ce qui alourdirait encore la gestion administrative de la formation...

« Homogénéiser les pratiques des OPCA me semble une très bonne idée, estime Annie-Pierre Gonsalez-Frohlich, responsable de la formation chez AGF, mais je ne suis pas convaincue qu'un tel chamboulement soit nécessaire pour y parvenir ! » Isabelle Calvez (Groupama) s'interroge également sur les objectifs d'une telle réforme : « Le seuil de 100 ME me semble arbitraire, Pourquoi un OPCA serait mieux géré quand il collecte 100 ME que quand il en reçoit 50 ou 60 ? Je ne vois pas bien l'intérêt d'obliger les OPCA à se concentrer sur ce seul critère. Fusionner deux entreprises n'est déjà pas facile. Fusionner deux organismes paritaires relève carrément de la gageure ! Mieux vaut laisser les OPCA se rapprocher puis, éventuellement, fusionner, au gré des opportunités et de leurs affinités. »

Avant les fusions, redéfinir les missions

« Relever le seuil de collecte n'est pas un objectif en soit, estime Jean-Michel Pottier, de la CGPME. Il ne peut être que la conséquence de la redéfinition des missions des OPCA. Ne mettons pas la charrue avant les boeufs. » Élisabeth Bauby approuve : « Concentrons-nous sur les objectifs de la réforme. Nous nous poserons la question des moyens en temps utile. »

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