L'arborescence des obligations et des responsabilités environnementales

À NOTER

• L'environnement est une notion qui recouvre un très large champ : l'air, l'eau, le sol, et leurs interactions.
• Les installations classées constituent le premier vecteur de la protection de l'environnement.
• La constitutionnalisation de la protection de l'environnement a permis, par le jeu des questions prioritaires de constitutionnalité (QPC), un encadrement renforcé du pouvoir législatif lorsqu'il porterait atteinte à l'environnement.

L'environnement est une notion qui mérite d'abord d'être définie clairement et qui, pourtant, ne l'est pas par une seule définition dans le droit de l'environnement. Ce qui nous « environne », c'est le milieu au sein duquel nous évoluons et avec lequel nous interagissons, notre écosphère dans toute sa globalité et aussi sa complexité. La directive européenne 79/831/CEE du 18 septembre 1979, relative à la classification, l'emballage et l'étiquetage des substances dangereuses, définit l'environnement comme « l'eau, l'air et le sol ainsi que les rapports de ces éléments entre eux, d'une part, et avec tout organisme vivant, d'autre part », une formule qui rend compte du très large champ de ce qu'il convient de préserver.

Nature composite de l'environnement

La police des installations classées pour la protection de l'environnement (ICPE) vise, quant à elle, à protéger « la commodité du voisinage, la santé, la sécurité, la salubrité publiques, l'agriculture, la protection de la nature, l'environnement et les paysages, l'utilisation rationnelle de l'énergie, la conservation des sites et des monuments ainsi que des éléments du patrimoine archéologique » (art. L. 511-1, C. env.). Cette énumération donne un aperçu de la nature composite de « l'environnement », voire parfois de son caractère contradictoire : les parcs éoliens, par exemple, peuvent donner lieu à une opposition entre l'utilisation rationnelle de l'énergie et la préservation des paysages.

Pour comprendre comment se construit aujourd'hui le droit de l'environnement, un retour en arrière s'impose d'abord sur l'une des premières et des plus importantes réglementations, celle précisément des installations classées ou ICPE.

Première approche par les installations classées

À RETENIR

Les installations classées requièrent :

• une demande d'autorisation d'exploiter ;
• la production d'une étude d'impact ;
• la réalisation d'une enquête publique ;
• des consultations de divers organismes publics ;
• un avis du Coderst. 18 mois sont, en moyenne, nécessaires à la mise en place d'une ICPE.

Les prémices d'une réglementation environnementale sont à rechercher aussi loin qu'ont existé des agglomérations urbaines. Le principe d'en éloigner les activités occasionnant des nuisances a été appliqué depuis l'Antiquité romaine puis à différentes périodes du Moyen Âge au gré des initiatives des pouvoirs locaux. Plus tard, devant le renforcement des sources de nuisances et de risques liés à la révolution industrielle, un décret impérial du 15 octobre 1810 relatif aux « manufactures et ateliers qui répandent une odeur insalubre ou incommode » a imposé un régime unifié applicable aux activités industrielles. Modernisé par une loi de 1917, ce régime d'autorisation et de contrôle par l'autorité préfectorale est devenu, par une loi du 19 juillet 1976, la législation des ICP€. Cette dernière régit les usines, ateliers, dépôts, chantiers ou toute installation susceptible de présenter des risques pour les intérêts environnementaux de l'article L. 511-1 précité. Les activités concernées sont définies dans une nomenclature ICPE définie par décret et comportant plusieurs centaines de rubriques.

• La responsabilité du dernier exploitant, en cas de remise en état insuffisante, peut être recherchée pendant trente ans à compter de la cessation d'activité.
• Les choix destinés à répondre aux besoins du présent ne doivent pas compromettre la capacité des générations futures et des autres peuples à satisfaire leurs propres besoins.

Les installations entrant dans une rubrique sont soumises, en fonction des quantités produites, stockées ou utilisées, à un régime plus ou moins strict : déclaration, enregistrement, autorisation, ou autorisation avec servitudes. Sous peine de sanctions pénales et administratives, les exploitants d'installations classées doivent respecter certaines prescriptions techniques en vue de limiter les risques et les impacts sur l'environnement, dont le respect est contrôlé par l'Inspection des installations classées placée sous l'autorité des préfets. En fin d'activité, le site doit être remis en état afin d'être rendu compatible avec son usage futur, la responsabilité du dernier exploitant, en cas de remise en état insuffisante, pouvant être recherchée pendant trente ans à compter de la cessation d'activité (C€, 8 juillet 2005, Sté Alusuisse-Lonza France, req. n° 247976).

Ce régime bicentenaire de police administrative spéciale est l'une des fondations du droit de l'environnement en France, et sa pratique éprouvée, aussi bien par les corps régionaux d'inspection que par les industriels, en fait un outil performant pour l'implémentation des nouvelles réglementations adoptées par l'Union européenne en matière d'environnement industriel.

Les grandes lois environnementales

Les autres grandes lois environnementales sont apparues progressivement depuis les années 1960-1970, lesquelles voient une prise de conscience de la problématique environnementale, avec, notamment, des catastrophes écologiques telles que la marée noire du Torrey Canyon en 1967 ou la catastrophe industrielle de Seveso en 1976.

En 1971, apparaît le premier ministère français de la protection de la nature et de l'environnement. Par la suite, plusieurs lois sont progressivement votées, mettant en place les différents principes et outils qui structurent aujourd'hui le droit de l'environnement.

Une loi du 16 décembre 1964 constitue le premier cadre global de protection des eaux, qui vise à concilier les exigences d'alimentation en eau potable, celles de l'industrie et de l'agriculture et celles des écosystèmes aquatiques. La gestion de l'eau est décentralisée à l'échelle de six grands bassins hydrographiques métropolitains. Les agences de bassin peuvent percevoir des redevances auprès des usagers. Par ailleurs, la loi institue un régime de contrôle administratif des usages susceptibles d'avoir un impact sur les eaux souterraines ou superficielles, notamment les prélèvements et déversements. Des exigences techniques sont imposées de manière réglementaire aux différents types d'ouvrages concernés, et ceux-ci sont soumis à un régime d'autorisation préfectorale, qui constitue un premier système centralisé de police administrative des eaux. Cette police sera renforcée par la « loi sur l'eau » du 3 janvier 1992 qui prévoira, comme en matière d'ICP€, une véritable nomenclature des installations, ouvrages, travaux et activités (Iota) soumis à déclaration ou autorisation selon les cas.

La loi du 15 juillet 1975 relative aux déchets crée le premier cadre complet de régulation des déchets. Elle régit en amont le processus de leur production, par la réduction à la source de la quantité des déchets, et prévoit le contrôle de leur élimination par un régime spécial de police administrative. Elle associe à ces exigences une fiscalité propre aux déchets et encourage le recyclage. Cette initiative française anticipe le régime mis en place par une directive européenne adoptée le même jour, la directive-cadre 75/442/CE relative aux déchets.

La loi du 10 juillet 1976 relative à la protection de la nature instaure un régime de protection stricte des espèces sauvages présentant un intérêt scientifique particulier ou nécessaires à la préservation du patrimoine biologique national.

Par réaction aux excès de l'urbanisation, l'environnement devient en outre une donnée inévitable dans les projets d'aménagement. Ainsi, la même loi du 10 juillet 1976 institue l'obligation, avant la réalisation de tout aménagement ou ouvrage pouvant porter atteinte au milieu naturel, d'une étude d'impact environnemental assortie, notamment, de mesures prévues pour éviter, réduire ou compenser les impacts du projet.

Les produits chimiques sont contrôlés à partir d'une loi du 12 juillet 1977 transposant une directive européenne du 27 juillet 1976 et limitant la mise sur le marché et l'emploi de certaines substances et préparations dangereuses. Certains produits sont interdits, tandis que les nouveaux produits mis sur le marché doivent faire l'objet d'une déclaration à l'Administration précisant les conditions de leur utilisation en sécurité. Cette réglementation sera remplacée par le règlement Registration, Evaluation and Authorisation of Chemicals (Reach) du 18 décembre 2006 prévoyant un cadre d'enregistrement plus contraignant concernant non seulement les substances nouvelles, mais également les substances existantes.

Par la suite, la loi « Bouchardeau » du 12 juillet 1983 impose la réalisation d'une enquête publique avant toute réalisation d'aménagements, d'ouvrages ou de travaux susceptibles d'affecter l'environnement, qui sont, là encore, définis dans une nomenclature établie par décret. Une protection contre l'urbanisation excessive est par ailleurs assurée dans les zones les plus sensibles par les deux lois « Montagne » du 9 anvier 1985 et « Littoral » du 5 janvier 1986.

La loi « Barnier » du 2 février 1995 innove sur plusieurs points. Elle crée d'abord une Commission nationale du débat public permettant de tenir des débats sur les projets les plus importants d'opérations publiques d'aménagement d'intérêt national. Elle crée le statut des associations agréées pour la protection de l'environnement, qui permet à celles-ci d'agir devant les juridictions pénales, civiles et administratives dès que l'environnement est en cause dans le cadre de leur ressort statutaire. La loi « Barnier » instaure des plans de prévention des risques naturels (PPRN) réglementant l'utilisation des sols en fonction des risques naturels identifiés au niveau local. Elle prévoit en outre l'expropriation des biens exposés à des risques naturels graves, avec une indemnisation financée par un fonds de prévention des risques naturels majeurs (dit « fonds Barnier »), alimenté lui-même par un prélèvement sur les primes d'assurance des catastrophes naturelles.

La loi « Lepage » sur l'air du 30 décembre 1996 met en place des modalités d'intervention des préfets et d'information du public en cas de dépassement de certains seuils « d'information » ou « d'alerte » de concentration de polluants dans l'air au niveau des agglomérations. La loi « Bachelot » du 30 juillet 2003 institue, en réaction à la catastrophe d'AZF de 2001, les plans de prévention des risques technologiques (PPRT). En vue d'éviter ou de réduire les risques liés à l'urbanisation entourant les sites industriels les plus dangereux, dits « Seveso seuil haut », les PPRT créent des zones d'expropriation, de délaissement et de travaux obligatoires.

C'est donc par pans progressifs que ces différentes lois ont ainsi construit le droit de l'environnement français. Mais celui-ci va ensuite évoluer à partir des années 2000 vers une conception intégrée.

Une ordonnance du 18 septembre 2000 crée le code de l'environnement en rassemblant, à droit constant, les différentes règles jusqu'alors éparses dans les diverses lois précitées. Ce nouveau code, qui consacre une branche juridique désormais autonome, va pouvoir recevoir par apports successifs les différentes avancées normatives en la matière.

La constitutionnalisation de la défense de l'environnement

Le second acte du renforcement des principes environnementaux est la Charte de l'environnement de 2004. Cette dernière, qui fait partie des textes de valeur constitutionnelle, est fondée sur le principe de développement durable, à savoir que « les choix destinés à répondre aux besoins du présent ne doivent pas compromettre la capacité des générations futures et des autres peuples à satisfaire leurs propres besoins ».

La possibilité, depuis 2010, de remettre en cause la constitutionnalité des lois lors des litiges privés par une question prioritaire de constitutionnalité (QPC) a largement contribué à l'intégration de ces principes dans les prétoires. Le Conseil constitutionnel a ainsi déjà annulé diverses dispositions légales qui ne mettaient pas correctement en oeuvre le principe de participation du public en matière de décisions publiques affectant l'environnement (C. constit., 13 juillet 2012, n° 2012-262 QPC, France Nature Environnement).

Parmi les principes consacrés par la Charte, le principe de précaution est des plus controversés. Il convient d'en préciser la portée : il ne s'applique que si un risque, supposé mais non encore avéré, pourrait affecter de manière grave et irréversible l'environnement. Dans un tel cas, l'autorité publique (et elle seule) doit, d'une part, mettre en oeuvre des procédures d'évaluation du risque, et, d'autre part, prendre des mesures provisoires et proportionnées afin d'éviter la réalisation de ce risque, ce qui peut aboutir à des suspensions temporaires de certaines activités, mais uniquement, donc, si le risque envisagé est suffisamment grave.

Par la suite, le Grenelle de l'environnement de 2007 a donné lieu à deux lois, « Grenelle 1 » du 3 août 2009, qui est une loi de programmation, et « Grenelle 2 » du 12 juillet 2010. La portée la plus large donnée à ce processus apparaît à la lecture des différents titres de la loi Grenelle 2 : bâtiments et urbanisme, transports, énergie et climat, biodiversité, risques, santé et déchets, gouvernance. Parmi les très nombreuses règles créées par le « Grenelle », on n'en citera que quelques-unes à titre d'illustration de cette vocation extensive :

- obligation de travaux d'amélioration de la performance énergétique avant 2020 dans tous les bâtiments existants à usage tertiaire ou de services publics ;

- information claire sur l'impact carbone des prestations liées au transport de personnes, de marchandises ou de déménagement ;

- obligation de déclaration annuelle des nanomatériaux fabriqués, importés ou distribués en France ;

- obligation pour les entreprises de plus de 500 salariés de réaliser et rendre public un bilan trisannuel de leurs émissions de gaz à effet de serre.

Au-delà de ces nouvelles réglementations, de nouvelles évolutions sont prochainement attendues, notamment la consécration vis-à-vis du préjudice écologique dans la loi.

La consécration du préjudice écologique

L'une des principales évolutions attendues en droit de l'environnement concerne le « préjudice écologique », qui est le préjudice subi par la nature elle-même indépendamment de toute atteinte aux intérêts des personnes.

À RETENIR

Les installations classées requièrent :

• une demande d'autorisation d'exploiter ;
• la production d'une étude d'impact ;
• la réalisation d'une enquête publique ;
• des consultations de divers organismes publics ;
• un avis du Coderst. 18 mois sont, en moyenne, nécessaires à la mise en place d'une ICPE.

Si une loi du 1er août 2008 a mis en place un régime dit de « responsabilité environnementale », celui-ci est limité à certains types d'atteintes limitativement énumérées et ne peut être mis en oeuvre que par l'Administration, mais ne permet pas de demander en justice la réparation d'un préjudice environnemental. La jurisprudence a fait oeuvre créatrice en consacrant, en 2012, dans l'affaire « Erika », le principe d'une possible indemnisation du préjudice écologique (Crim., 25 septembre 2012, n° 10-82938), mais les fondements juridiques de cette responsabilité restent incertains et une évolution des textes est nécessaire.

Afin d'y remédier, une proposition de loi déposée par le sénateur Retailleau et actuellement examinée à l'Assemblée nationale vise à inscrire dans le code civil une responsabilité du fait des « dommages causés à l'environnement ». La réparation de tels dommages devrait s'effectuer prioritairement en nature par la remise en état du milieu dégradé, ou, si c'est impossible, sous la forme d'une compensation financière affectée à des projets de protection de l'environnement.

Le rapport « Pour la réparation du préjudice écologique », rendu le 17 septembre 2013 par un groupe de travail dirigé par le professeur Yves Jégouzo, enseignant le droit public à l'université Paris 1, propose un certain nombre de précisions à apporter à ce nouveau régime de responsabilité. Il reste en effet à définir les modalités de sa mise en oeuvre, en particulier les méthodologies applicables afin d'évaluer, au plus juste, et réparer les préjudices environnementaux causés. Cette question est très importante pour l'assurance des activités industrielles ou de transport, puisque le choix du mode de calcul influence inévitablement le montant de préjudice, mais aucune norme de référence ne semble encore être fixée.

Les normes environnementales appliquées à l'entreprise industrielle

Afin d'illustrer l'application du droit de l'environnement à un cas concret, nous indiquerons, ci-après, les quelques réglementations environnementales indispensables que doit prendre en compte une société de taille moyenne exploitant un site industriel.

Tout d'abord, une autorisation au titre de la réglementation ICPE sera sans doute nécessaire si ses activités sont visées dans la nomenclature ICPE (art. R. 511-9, annexe, C. env.). Dans ce cas, la constitution d'un dossier de demande d'autorisation d'exploiter sera nécessaire très en amont de la mise en service. En effet, l'instruction d'une telle demande nécessite la production d'une étude d'impact, la réalisation d'une enquête publique, la consultation de nombreux organismes publics, ainsi que l'avis final du Comité départemental des risques sanitaires et technologiques (Coderst). Une durée minimale d'environ 18 mois peut en général être prévue entre le dépôt du dossier en préfecture et l'octroi de l'autorisation d'exploiter.

L'arrêté d'autorisation ainsi obtenu détaillera les prescriptions techniques qui devront ensuite être respectées sur le site, tout au long de l'activité, pour éviter les pollutions de l'air, des eaux et du sol, et pour assurer le maintien en sécurité des travailleurs et des tiers.

La cessation d'activité entraînera l'obligation de remettre le site en état en vue de son usage futur (art. L. 512-6-1, C. env.). Cette responsabilité quant à l'état environnemental du site sera susceptible d'être mise en jeu dans les 30 ans de la cessation d'activité.

La société doit aussi prendre en charge la gestion des déchets produits par son activité. Ceux-ci sont classés par types et, en tout état de cause, une séparation importante devra être faite entre déchets dangereux (huiles usagées, substances et mélanges, etc.) et non dangereux. Un registre chronologique des déchets sortants doit être tenu (art. R. 541-43, C. env.) et des bordereaux de suivi doivent être établis pour les déchets dangereux (art. R. 541-45, C. env.).

Si la société emploie plus de 500 personnes, elle devra réaliser et rendre public tous les trois ans un bilan de ses émissions de gaz à effet de serre (art. L. 229-25, C. env.). En outre, si son chiffre d'affaires ou le total de son bilan est supérieur à 100M€, elle devra insérer dans son rapport annuel un certain nombre d'informations dans le domaine dit de la responsabilité sociétale des entreprises (RSE) concernant les impacts sociaux et environnementaux de son activité (art. L. 225-102-1, C. com.). Elle devra également, et ce avant le 5 décembre 2015, faire réaliser un audit énergétique par un tiers indépendant (1).

Enfin il convient d'intégrer à un management environnemental ou « hygiène-sécurité-environnement » (HSE) la dimension essentielle de protection de la santé et de la sécurité des salariés, laquelle implique des obligations importantes prévues par la quatrième partie du code du Travail.

Devant ces diverses réglementations et les responsabilités croissantes qu'elles entraînent pour les acteurs économiques, l'assurance a vocation à moderniser et adapter la couverture des risques environnementaux auxquels sont exposés non seulement les industriels, mais également un nombre croissant d'acteurs affiliés dans des secteurs tels que le transport ou la construction.

1. Art. 40, L. n° 2013-619 du 16 juillet 2013 portant diverses dispositions d'adaptation au droit de l'Union européenne dans le domaine du développement durable (sous réserve de certains seuils à préciser par décret).