[DOSSIER] Cahier pratique : responsabilités environnementales 4/5

L'assurance des catastrophes naturelles, un régime dual

L'indemnisation des catastrophes naturelles relève d'un mécanisme original combinant solidarité nationale et assurance privée. Il a été particulièrement mis en évidence par la multiplication des événements météorologiques hors normes.

À NOTER

  • En pratique, le délai dont dispose l'assuré pour déclarer le sinistre commence à courir à partir du moment où il prend connaissance des dommages.
La recrudescence des événements météorologiques extrêmes mettent l'accent sur la problématique de l'indemnisation des catastrophes naturelles. Celle-ci est assurée en France par un mécanisme original combinant solidarité nationale et assurance privée, qui a été instauré par la loi du 13 juillet 1982 relative à l'indemnisation des victimes de catastrophes naturelles.

La fréquence, l'ampleur et les coûts imputables de tels sinistres ne pouvant être aisément estimés, les assurances étaient peu enclines à les couvrir. Le principe en la matière résultait de la loi du 13 juillet 1930 relative au contrat d'assurances selon laquelle, « sauf convention contraire, l'assurance ne couvre pas les incendies directement occasionnés par les éruptions de volcans, les tremblements de terre et autres cataclysmes » (aujourd'hui codifiée à l'article L. 122-6 du code des assurances). Dans un tel cadre, si des polices particulières peuvent être souscrites par « convention contraire », la demande en produits d'assurance est naturellement limitée aux zones exposées à des risques connus et fréquents et ne permet pas de mutualiser les coûts pour atteindre des niveaux de primes acceptables.

Rationaliser l'indemnisation

À RETENIR

  • Dans les communes non pourvues d'un plan de prévention des risques naturels (PPRN), la franchise peut varier de 1 à 4 selon la récurrence de catastrophes naturelles de même nature, sur un période de cinq années.
L'idée d'une solidarité nationale devant les catastrophes naturelles est ensuite apparue peu à peu au vingtième siècle, en raison, notamment, de l'augmentation des risques liée à la concentration urbaine. Elle s'est d'abord manifestée par des aides d'extrême urgence aux victimes par prélèvement sur le budget du ministère de l'Intérieur.

Un compte budgétaire d'affectation spéciale intitulé Fonds de secours aux victimes de sinistres et calamités a ensuite été créé par une loi de 1956, qui était abondé par des subventions de l'État, des collectivités et établissements publics et par des collectes nationales opérées dans le public (art. 75, L. n° 56-780, 4 août 1956). Des ouvertures de crédit exceptionnelles pouvaient aussi être faites par décret pour faire face à des calamités (art. 11, ord. n° 59-2, 2 janv. 1959). L'État pouvait ainsi allouer des subventions exceptionnelles aux communes en cas de « circonstances anormales entraînant des difficultés financières particulières » (art. L. 2335-2, C. gén. coll. terr.). La Communauté européenne a également prévu des mécanismes d'aide en cas de crise.

Néanmoins ces mécanismes de gestion d'urgence reposaient sur une intervention d'État de manière discrétionnaire et les victimes ne se voyaient pas réellement reconnaître un droit à indemnisation. Le premier mécanisme rationalisé d'indemnisation des catastrophes naturelles concerna d'abord uniquement les agriculteurs avec la création, en 1964, d'un fonds de garantie des calamités agricoles, cette indemnisation étant limitée en moyenne à 30% des dommages (L. n° 64-706, 10 juill. 1964 ; art. L. 361-1 s. C. rur. et pêche marit.).

Il faudra donc attendre la loi du 13 juillet 1982 pour qu'apparaisse un véritable régime d'indemnisation des catastrophes naturelles. Cette loi, plusieurs fois modifiée, est aujourd'hui intégrée dans le code des assurances aux articles L. 125-1 et suivants. Le système présente la particularité de reposer sur la solidarité nationale, mais d'être confié aux assureurs, dont le législateur de 1982 a estimé qu'ils disposeraient d'une capacité d'indemnisation plus rapide qu'un éventuel fonds de garantie géré par l'Administration.

La garantie des catastrophes naturelles est mise en oeuvre par une extension obligatoire de la garantie offerte par les contrats d'assurances « socles » que peuvent souscrire les assurés, compensée par une prime additionnelle. Des conditions sont fixées par la loi quant aux types de dommages garantis et au types d'événements qui peuvent déclencher la garantie.

L'extension obligatoire de garantie. Le système mis en place par la loi s'impose aux assureurs et ne peut pas être refusé par les assurés, à partir du moment où ces derniers souscrivent un certain type de police. La loi dispose en effet que la couverture offerte par les contrats d'assurance des dommages aux biens est automatiquement et obligatoirement étendue aux effets des catastrophes naturelles (art. L. 125-1, C. assur.).

Les contrats qui servent ainsi de socles à la garantie des catastrophes naturelles sont plus précisément les contrats d'assurance garantissant les dommages d'incendie ou tous autres dommages à des biens situés en France, ainsi que les dommages aux corps de véhicules terrestres à moteur. En outre, si l'assuré est couvert contre les pertes d'exploitation, cette garantie est étendue aux effets des catastrophes naturelles, dans les conditions prévues au contrat correspondant (art. L. 125-1, C. assur.). En revanche, ne sont pas indemnisés les dommages causés aux récoltes non engrangées, aux cultures, aux sols et au cheptel vif hors bâtiments, ainsi que ceux subis par les véhicules aériens, maritimes, lacustres et fluviaux, et les marchandises que ces derniers transportent (art. L. 125-5, C. assur.).

Des clauses types obligatoires fixées par arrêté ministériel précisent le contenu de la garantie obligatoire et sont réputées écrites dans le contrat. Énumérées à l'article A. 125-1 du code des assurances, elles sont généralement reproduites en annexe du contrat.

Si un assuré se heurte à un refus de conclure ou de renouveler un contrat d'assurance des dommages aux biens ou contre les pertes d'exploitation, notamment parce qu'il habite dans une zone particulièrement exposée à des catastrophes naturelles, il peut saisir le Bureau central de tarification (BCT), autorité administrative indépendante, dans un délai de quinze jours à compter du refus, lequel est réputé acquis en cas de silence gardé par l'assureur durant quinze jours à compter de la demande de souscription. Le BCT peut demander à l'assuré de lui présenter un ou plusieurs autres assureurs afin de répartir le risque entre eux. Le BCT impose alors à l'assureur concerné de délivrer ou de renouveler le contrat d'assurance porteur de la garantie contre les catastrophes naturelles. L'assureur qui maintiendrait son refus de garantir un assuré dans les conditions fixées par le BCT encourrait le retrait de l'agrément administratif.

La prime additionnelle liée aux catastrophes naturelles. L'assurance des catastrophes naturelles, dont les conditions sont précisément réglementées, est compensée par une prime ou cotisation additionnelle. Celle-ci est également unifiée et ne peut pas varier en fonction du degré d'exposition aux risques de catastrophes naturelles, témoignant ainsi du principe de solidarité nationale qui gouverne le mécanisme.

La prime additionnelle est calculée à partir d'un taux unique défini par arrêté pour chaque catégorie de contrats :

- contrats de dommages aux véhicules terrestres à moteur, 6% des primes ou cotisations afférentes aux garanties vol et incendie, à défaut, 0,5% des primes ou cotisations afférentes aux garanties dommages ;

- autres contrats garantissant les dommages aux biens, 12% des primes ou cotisations afférentes aux garanties dommages. Ce taux est supérieur au taux d'origine de 9%, mais l'assiette a été réduite à la seule prime afférente aux garanties dommages aux biens.

Types de dommages garantis. La garantie des effets des catastrophes naturelles couvre les atteintes à tous les biens matériels, qu'ils soient meubles ou immeubles, couverts par le contrat d'assurance de base souscrit par l'assuré (art. L. 125-2, C. assur.). La jurisprudence a précisé que la souscription d'une assurance postérieurement au dommage ne saurait octroyer le bénéfice de la garantie à titre rétroactif (CA Toulouse, 19 juin 1996 ; JCP G 1998, IV, 3378).

Par exception, la loi permet aux assureurs d'exclure, lors de la conclusion ou du renouvellement du contrat, l'extension de la garantie catastrophes naturelles aux biens et activités implantés sur des terrains classés inconstructibles par un plan de prévention des risques naturels prévisibles (PPRN) approuvé par le préfet (art. L. 125-6, al. 1er, C. assur.), ainsi qu'aux biens immobiliers construits ou aux activités exercées en violation de règles administratives préexistantes de prévention des risques naturels (art. L. 125-6, al. 2, C. assur.). Le BCT fixe alors, par catégories de contrats, des abattements spéciaux dont les montants maxima sont déterminés par arrêté (art. L. 125-5, al. 5, C. assur.).

Au titre des frais et pertes de l'assuré, sont couvertes les pertes d'exploitation causées par la catastrophe naturelle si la victime a souscrit une assurance pertes d'exploitation. La notion de pertes d'exploitation recouvre la « perte du bénéfice brut et les frais supplémentaires d'exploitation résultant, pendant la période d'indemnisation prévue par le contrat, de l'interruption ou de la réduction de l'activité de son entreprise » (art. A 125-1, ann. II, a), C. assur.). Les frais d'études géotechniques nécessaires à la remise en état des constructions sont également pris en charge (art. L. 125-4, C. assur.).

Les dommages corporels ne sont pas indemnisés par l'assurance catastrophes naturelles. Ne sont évidemment pas non plus indemnisés les dommages affectant des biens non assurés, des biens appartenant à l'État, des biens assurés mais ne bénéficiant pas de l'extension légale de garantie des catastrophes naturelles. En effet, il peut arriver que des biens soient de facto garantis à un autre titre, comme c'est le cas pour les dommages causés aux récoltes non engrangées, aux cultures, aux sols et au cheptel vif hors bâtiment, ainsi que pour les dommages subis par les corps de véhicules aériens, maritimes, lacustres et fluviaux.

Les conditions légales d'indemnisation des dommages. La garantie catastrophes naturelles couvre tous les dommages matériels directs non assurables causés par « l'intensité anormale d'un agent naturel », à condition que les mesures habituelles de prévention n'aient pu être prises ou empêcher la survenance de ces dommages (art. L. 125-1, C. assur.). L'état de catastrophe naturelle doit en outre être constaté par arrêté interministériel. Il y a donc cinq conditions à réunir pour que la garantie soit mise en jeu (voir le tableau ci-contre).

Lorsque les communes concernées ne sont pas dotées d'un plan de prévention des risques naturels prévisibles (PPRN), l'arrêté indique en outre le nombre d'arrêtés pris pour un même risque naturel dans les cinq années précédentes (art. A 125-3, C. assur.).

Il est toujours possible de contester devant la juridiction administrative l'arrêté constatant l'état de catastrophe naturelle. Cela vaut pour l'assureur, mais également pour l'assuré qui s'est heurté à un refus de constater l'état de catastrophe naturelle de la part du ministre sollicité. Le juge contrôlera par la suite s'il y a bien un dommage inassurable provoqué par une catastrophe naturelle dans la zone en question. Deux hypothèses sont alors envisageables. Si la demande de l'assureur est acceptée, l'arrêté est annulé ou déclaré inapplicable, et il sera loisible à l'assureur d'agir en justice pour se voir restituer les sommes indûment versées aux assurés. Si la demande de l'assuré est acceptée , c'est alors à l'État de prendre l'arrêté.

Mise en oeuvre de la garantie

Déclarer rapidement le sinistre à l'assureur. Pour bénéficier de la garantie, l'assuré doit déclarer à l'assureur ou à son représentant local tout sinistre susceptible de faire jouer la garantie dès qu'il en a connaissance et au plus tard dans les dix jours suivant la publication de l'arrêté interministériel constatant l'état de catastrophe naturelle, ce délai étant allongé à trente jours pour les pertes d'exploitation (annexe I, art. A. 125-1, C. assur.). En pratique, la jurisprudence reconnaît que le délai dont dispose l'assuré pour déclarer le sinistre peut commencer à courir à partir du moment où il prend pleinement connaissance des dommages. Par exemple, la façade d'un immeuble s'étant fissurée à cause de la sécheresse cinq mois après publication de l'arrêté ministériel, l'assuré pouvait à dès lors demander à bénéficier de la garantie (CA Toulouse, 8 sept. 1997, Juris-Data n° 1997-056744.).

Si l'assuré a souscrit plusieurs polices d'assurance entraînant la garantie légale sur le bien endommagé, il doit en outre informer chacun de ses assureurs de l'existence des autres contrats et déclarer le sinistre à l'assureur de son choix.

Une fois le délai expiré, l'assuré perd généralement tout droit à être indemnisé, à condition que l'assureur établisse que le retard dans la déclaration lui a causé un préjudice (art. L. 113-2, C. assur.).

Indemnisation rapide du dommage. L'assureur devant régler le sinistre est celui dont le contrat est en vigueur lors de la survenance de la catastrophe à l'origine des préjudices dont souffre l'assuré. L'assureur doit alors verser l'indemnité due au titre de cette garantie dans le délai de trois mois à compter de la remise par l'assuré de l'état estimatif des dégâts subis ou de la publication de l'arrêté constatant l'état de catastrophe naturelle si celle-ci est postérieure. En cas de retard dans le versement de l'indemnité et sauf force majeure, celle-ci est majorée et porte intérêts au taux légal. Cette obligation de célérité dans le versement des sommes est compensée pour l'assureur par un système de réassurance (lire encadré ci-contre).

La jurisprudence a récemment précisé que le délai de trois mois ouvert à l'assureur pour régler l'indemnité ne concerne que l'indemnité immédiate correspondant à la valeur d'usage du bien. En revanche, le délai de paiement de l'indemnité différée correspondant à la valeur de reconstruction relève des stipulations contractuelles du contrat socle (Cass., civ. 2e, 13 déc. 2012, n° 11-27.067).

Le montant de l'indemnité se calcule en premier lieu d'après les stipulations sises au contrat d'assurance. En tout état de cause, elle correspond à la valeur d'usage du bien endommagé lors de la survenance de la catastrophe, à moins qu'une clause de garantie « valeur à neuf » n'ait été souscrite.

L'assuré conserve cependant à sa charge une partie de l'indemnité due après le sinistre, et il s'interdit de contracter une assurance pour la portion du risque constituée par cette franchise. Pour les dommages matériels affectant des biens à usage personnel, le montant de la franchise est de 380 €, sauf si ces dommages sont imputables aux mouvements de terrain consécutifs à la sécheresse et/ou à la réhydratation des sols, situation dans laquelle elle s'élève à 1 520 €. Pour les dommages matériels affectant des biens à usage professionnel, le montant de la franchise est égal à 10% de celui des dommages subis par l'assuré, sans pouvoir être inférieur à 1 140 €, ou à 3 050 € pour les dommages imputables aux mouvements de terrain consécutifs à la sécheresse et/ou à la réhydratation brutale des sols. Toutefois, sera appliquée la franchise supérieure à ces montants si elle est stipulée par le contrat d'assurance. S'agissant des pertes d'exploitation, l'assuré supporte une franchise correspond à une interruption ou à une réduction de l'activité de l'entreprise pendant trois jours ouvrés, sans qu'elle puisse être inférieure à 1 140 €. Sera également appliquée la franchise supérieure à ces montants si elle est stipulée par le contrat d'assurance.

Il convient de noter que dans les communes non dotées d'un plan de prévention des risques naturels (PPRN) concernant le risque faisant l'objet de l'arrêté de catastrophes naturelles, la franchise est doublée à partir de la troisième constatation de la catastrophe naturelle intervenue pour le même risque au cours des cinq années précédentes, puis triplée voire quadruplée pour les constatations suivantes (sauf pour les véhicules terrestres à moteur, annexe I, art. A. 125-1, C. assur.).

Enfin, depuis la loi du 2 février 1995 relative au renforcement de la protection de l'environnement, l'indemnité doit nécessairement être affectée à la remise en état de l'immeuble bâti sinistré, à moins qu'il ne soit situé dans le périmètre d'un PPRN. Les mesures de remise en état à prendre sont prescrites par un arrêté du maire dans un délai de deux mois suivant la notification du sinistre au maire par l'assureur ou l'assuré (art. L. 121-17, al. 3, C. assur.).

On notera pour finir qu'un mécanisme similaire à celui de l'assurance des catastrophes naturelles a été mis en place pour les accidents technologiques majeurs à la suite de l'explosion dans l'usine AZF de Toulouse en 2001 par la loi « Bachelot » du 30 juillet 2003 relative à la prévention des risques. Cette assurance légale est réputée inscrite par la loi dans tout contrat d'assurance d'un particulier pour les dommages aux biens (art. L. 128-2, C. assur.). Elle est susceptible d'entrer en application lors d'un accident technologique rendant inhabitables plus de cinq cents logements lorsqu'il a été causé par une installation classée pour la protection de l'environnement (ICPE), du transport de matières dangereuses ou un stockage souterrain de gaz ou de produits chimiques. De même qu'en matière de catastrophe naturelle, l'état de catastrophe technologique est constaté, dans un délai maximal de quinze jours, par un arrêté interministériel.

Catastrophes naturelles : une garantie à cinq conditions

LA RÉASSURANCE DES CATASTROPHES NATURELLES

Ne disposant pas de capacités financières suffisantes pour faire face rapidement à des catastrophes naturelles d'une certaine ampleur, les assureurs peuvent se réassurer auprès de la Caisse centrale de réassurance (CCR) laquelle dispose de la garantie de l'État (art. L. 431-9, R. 431-30, C. assur.). Cette réassurance n'est pas limitée légalement. Le groupe de réassurance Scor, contestant l'avantage dont bénéficie ainsi la CCR, a récemment intenté un recours en annulation de la convention de garantie passée le 28 janvier 1993 entre la CCR et l'État. Il a saisi le Conseil constitutionnel d'une question prioritaire de constitutionnalité (QPC) portant sur la conformité à la Constitution de l'article L. 431-9 du code des assurances qui prévoit cette garantie de l'État. Par une décision en date du 27 septembre 2013, le Conseil constitutionnel a jugé valable le mécanisme légal de garantie de l'État accordé à la CCR, eu égard à la nature particulière des risques assurés et à l'absence de tout plafonnement de la garantie dont bénéficient les assurés au titre des catastrophes naturelles (

C. constit., 27 sept. 2013, n° 2013-344 QPC).

 

1 Action causale d’un agent naturel, ayant donc une origine extérieure à l’homme. La loi n’a pas limité les types d’agents naturels à prendre en compte, et la garantie peut
donc couvrir, par exemple, des tremblements de terre, éruptions volcaniques, raz de marée,
cyclones, inondations, sécheresse, avalanches.
2 Dommages inassurables.
  • Sont considérés comme inassurables les inondations, coulées de boue, tremblements de terres, raz de marée, affaissements de terrain (subsidence), avalanches et éruptions volcaniques.
  • En revanche, sont couramment assurés la tempête, la grêle et la neige (« TGN ») et les effets du vent, qui ne seront donc pas compris dans le régime des catastrophes naturelles. Par exception, les effets d’un cyclone pour lequel les vents maximaux de surface ont atteint ou dépassé 145 km/h en moyenne pendant dix minutes ou 215 km/h en rafales sont couverts (art. L. 122-7, C. assur.).
  • Il en résulte qu’un même événement cyclonique peut entraîner des dommages assurables par contrat et d’autres couverts par le régime légal des catastrophes naturelles.
3 Intensité anormale de l’événement. Le caractère anormal ne fait pas l’objet de précisions dans la législation, de sorte qu’il revient le cas échéant au juge saisi d’un litige de se prononcer sur celui-ci, par exemple en tenant compte des relevés météorologiques d’une période pluriannuelle précédente (C€, 14 mai 200, Ville d’Agen, req. n° 235051).
4 Lien de causalité direct entre l’événement et le dommage.
  • Ce lien direct requis par la loi entraîne une appréciation au cas par cas. Par exemple, les dommages causés à des appareils électriques à la suite de la submersion causée par une inondation sont en lien direct avec cette dernière. En revanche les mêmes dommages causés par une coupure de courant provoquée par l’inondation ne le sont pas (rép. min. n° 38325, Joan 14 nov. 1983, p. 4893). De même, ne constituent pas un dommage matériel direct les pertes d’exploitation d’un distributeur consécutives à la cessation de fabrication des marchandises par le fournisseur en raison d’une catastrophe naturelle (Cass., civ. 1er, 20 janv. 1998, n° 95-20.696).
  • Le dommage doit en outre avoir eu pour cause « déterminante » l’intensité anormale de l’agent naturel. L’état de vétusté préexistant d’un bien pourra ainsi être opposé par l’assureur. Dans le cas où il ressort d’une expertise que le dommage est dû à plusieurs facteurs, l’assuré doit apporter la preuve du caractère déterminant de l’événement naturel dans son dommage

(Cass., 2e civ., 15 déc. 2011, n° 10-27.564).

5 Reconnaissance de l’état de catastrophe naturelle par arrêté interministériel.
  • L’adoption d’un tel arrêté est sollicitée par les communes touchées auprès du préfet, qui peut classer sans suite ou transmettre la demande au ministère de l’Intérieur. Le ministère consulte pour avis une commission interministérielle puis fait cosigner l’arrêté par les ministres de l’économie et du Budget.
  • L’arrêté détermine l’événement, les zones et les périodes à prendre en compte, ces éléments constituant les limites de la garantie. Ainsi, un arrêté visant les phénomènes d’inondation et de coulées de boue ne peut pas ouvrir droit à garantie pour les dommages résultant d’un raz de marée ou de l’action des vagues (CA Paris, 8 févr. 2000, Paillard c/ sté WYC).

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