Exigences de capital : vers une harmonisation internationale

Prévu pour 2019, le futur cadre harmonisé de supervision dédié aux groupes actifs à l'échelle internationale, le ComFrame, intégrera, à la demande du FSB, une nouvelle exigence de capital commune, l'ICS.

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Les connaisseurs y ont vu un coup de poing sur la table du FSB, destiné notamment aux Américains. Le fait est que ce Conseil de stabilité financière, émanation du G20, fait un peu la pluie et le beau temps depuis la crise et la débâcle d'AIG. Le 9 octobre, l'annonce par l'Association internationale des contrôleurs d'assurance (IAIS) (1) d'une nouvelle exigence de capital harmonisée, l'Insurance Capital Standard (ICS), destinée aux groupes d'assurances « actifs à l'échelle internationale » (IAIG), n'en a pas moins surpris. Au départ, seuls les assureurs « systémiques » devaient être concernés par de nouveaux standards de capital.

« Nous avons tout intérêt à ce que toute l’industrie mondiale soit tirée vers le haut pour accroître l’égalité de la concurrence. »

Jusqu'ici, il était surtout question de bâtir un cadre de supervision harmonisé à l'échelon international. Ce ComFrame, en discussion depuis 2010, est aujourd'hui plutôt bien abouti. Une consultation sur ses aspects qualitatifs - gouvernance, Orsa, gestion des risques... - est en cours jusqu'au 16 décembre, de façon à en arrêter les principes pour une adoption définitive début 2019, après plusieurs années de test.

À n'en pas douter, le gros du sujet concernera donc les exigences quantitatives, qui restent à définir, sur fond de visions très différentes en matière de valorisation des compagnies d'assurances. Sur le papier, les Européens auraient plutôt à gagner à disposer d'un terrain de jeu équitable. Sous réserve que les futures exigences s'imbriquent correctement avec Solvabilité 2.

1. L'IAIS regroupe les régulateurs ou superviseurs de 140 pays.

Émilie Quema, chef du service des affaires internationales assurance à l'Autorité de contrôle prudentiel et de résolution (ACPR)
« L'Union européenne acceptera difficilement une couche de réglementation supplémentaire. »

  • Quel est le pouvoir de l'IAIS en matière de supervision ?
    L'Association internationale des contrôleurs d'assurance édicte une trentaine d'Insurance Core Principles (ICP). Même si elle n'a pas de pouvoir contraignant, les ICP font partie du jeu de « principes clefs » du FSB, qui servent de base aux programmes d'évaluation du secteur financier (FSAP) du FMI. En France, la dernière évaluation, en 2012, a conclu à une grande conformité sur la majorité des ICP, ce qui est assez naturel puisque les directives européennes vont au-delà des ICP.
  • Quel est le lien entre l'IAIS et le FSB ?
    L'IAIS, en tant que rédacteur de normes internationales pour l'assurance, est membre du FSB et financé par ses membres (les superviseurs et régulateurs de 140 pays) et un certain nombre d'observateurs, dont, en France, la FFSA, AXA et Scor. Le FSB, de son côté, est une émanation du G20 ; ses membres incluent, suivant les pays, des ministères des finances, des banques centrales et des autorités de contrôle (1) ainsi que des organisations internationales. Ses recommandations n'ont pas de caractère juridiquement contraignant mais sont suivies par les États en pratique. En l'occurrence, instaurer des exigences de capital harmonisées pour les assureurs systémiques et ceux actifs à l'échelle internationale est une recommandation du FSB.
  • Quel est l'objectif du ComFrame et qui en est à l'initiative ?
    Il s'agit d'une volonté propre de l'IAIS, qui remonte à 2010 et part du constat que le marché de l'assurance devient de plus en plus global, avec des groupes de plus en plus internationaux. Or, ces derniers ne sont pas contrôlés de la même façon de part et d'autre de la planète. D'où la volonté d'aller au-delà des ICP.
  • L'Europe est-elle moteur sur le sujet ?
    Nous disposons depuis longtemps d'un contrôle groupe avec la directive groupe et le protocole d'Helsinki (2000), qui régit les relations au sein des collèges de contrôleurs. L'Europe est donc attachée à ce projet. D'autres régions du monde sont moins avancées. Aux États-Unis, par exemple, il n'y a pas d'exigence de capital au niveau du groupe.
  • Où en est le projet et quels en sont les principaux enjeux ?
    Sur les aspects qualitatifs, il est plutôt abouti, et satisfaisant. En revanche, avec la volonté d'imposer aux groupes actifs internationalement une exigence de capital harmonisée, l'ICS, on touche à des sujets plus sensibles. Deux questions, en particulier, sont loin d'être tranchées. La première porte sur les méthodes de valorisation, qui diffèrent très sensiblement d'une juridiction à l'autre, la seconde sur le périmètre de consolidation. Nous avons tendance à penser que la notion de groupe doit être la plus large possible, de façon à n'exclure aucun risque, à l'image de ce qui prévaut dans Solvabilité 2.
  • Qui sera concerné ?
    La liste n'est pas arrêtée, les critères devant faire l'objet de vérifications par chaque autorité de contrôle. L'objectif de l'IAIS est de cibler les grands groupes ayant une implantation hors des frontières nationales qui soit significative. En France, seuls quelques groupes pourraient être concernés, et l'ACPR milite pour que l'Europe soit considérée comme une juridiction unique, ce qui n'est pas, pour l'instant, la position du FSB.
  • Comment s'articulera cette nouvelle exigence de capital avec Solvabilité 2 ?
    Sur la partie qualitative, nous avons lutté pour qu'il n'y ait pas d'exigences supplémentaires, notamment en matière de gestion des risques et de reporting. L'enjeu porte plutôt sur le volet quantitatif. L'Union européenne, qui fait un gros effort de modernisation et d'harmonisation de son régime de supervision, acceptera difficilement une couche de réglementation supplémentaire et veillera à ce que l'affichage de la solvabilité ne diffère pas sensiblement entre les deux régimes.
  • Finalement, faut-il voir ce projet d'un bon oeil ?
    Les groupes européens n'ont aucune raison d'avoir peur : nos standards étant déjà très élevés, nous avons tout intérêt à ce que toute l'industrie mondiale soit tirée vers le haut pour accroître l'égalité de la concurrence. Mais nous serons particulièrement attentifs aux résultats du test grandeur nature, auquel deux groupes français devraient participer et qui durera jusqu'à l'entrée en vigueur de ComFrame en 2019.

PROPOS RECUEILLIS PAR G. V. 1. En France, le ministère des Finances, la Banque de France et l'Autorité des marchés financiers.

QUI SONT LES IAIG ?

Il s'agit des groupes d'assurances « actifs à l'échelle internationale » concernés par le ComFrame (le cadre commun de supervision élaboré par l'Association internationale des contrôleurs d'assurance, IAIS) et par l'ICS. Si la liste n'en est pas encore arrêtée, deux critères seraient envisagés, le premier lié au poids de l'activité non domestique, le second à la taille du groupe. Un IAIG devrait ainsi émettre des primes dans au moins trois pays, et le pourcentage de ses primes brutes émises non domestiques être supérieur à 10%. Il devrait en outre, en moyenne sur trois ans, disposer d'actifs supérieurs à 50 Md$ ou de primes supérieures à 10 Md$. L'idée serait de cibler une cinquantaine d'acteurs.

TROIS NOUVELLES EXIGENCES DE CAPITAL DICTÉES PAR LE FSB

  • INSURANCE CAPITAL STANDARD (ICS) C'est l'exigence de capital qui s'appliquera de façon harmonisée au niveau mondial aux IAIG. Développée d'ici à 2016 par International Association of Insurance Supervisors (IAIS), elle a vocation à entrer en vigueur en 2019, après deux années de tests et d'ajustement. Basée sur les risques, cette mesure pourrait être proche dans sa structure du capital de solvabilité requis (SCR) de Solvabilité 2. Les débats sont intenses sur le périmètre et la méthode de valorisation à retenir.
  • BACKSTOP CAPITAL REQUIREMENTS (BCR) A priori réservé à la dizaine d'assureurs jugés systémiques par le FSB, les Global systemically important insurers (G-SIIs), le BCR pourrait correspondre à une exigence minimale de capital, un peu à l'image du MCR de Solvabilité 2, mais les discussions sont encore en cours. Devant être définie dès la fin de 2014, elle pourrait notamment inclure un pourcentage des primes ou du bilan, et devra être robuste et comparable.
  • HIGHER LOSS ABSORBENCY REQUIREMENTS (HLA) Il s'agit de l'exigence de capital supplémentaire que devront supporter les groupes systémiques au titre de leurs activités « non traditionnelles, non assurantielles ». Les discussions sont en cours sur son mode de calcul, qui devrait partir du BCR. Il devrait être connu fin 2015. L'objectif du FSB est que le HLA s'applique aux assureurs « à partir de janvier 2019 aux groupes identifiés comme systémiques en novembre 2017 ».

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