Les défis de la transposition

Le travail de transposition de la directive en droit français, qui doit impérativement être effectué avant le 31 mars 2015, consistera aussi à moderniser certains pans de la régulation des assurances.

La neuvième édition des rencontres de l'Argus de l'assurance sur Solvabilité 2, qui s'est tenue le 15 mai à Paris, le confirme : le 1er janvier 2016, date de l'entrée en vigueur du nouveau régime prudentiel de l'assurance, c'est demain ! Si les 595 organismes concernés ont du pain sur la planche pour se mettre en conformité, la pression est forte également du côté du Trésor et de l'Autorité de contrôle prudentiel et de résolution (ACPR) pour parvenir à transposer en droit français la directive Solvabilité 2, modifiée par Omnibus 2, avant le 31 mars 2015.

Une date couperet à laquelle la France ne pourra pas déroger. « Le délai est très court, reconnaît Jean-Marie Levaux, le vice-président de l'ACPR. Je ne suis pas inquiet sur l'issue - nous n'avons pas le choix - mais tout le monde ne sera pas forcément d'accord [avec les options prises, NDLR] ». Évoquant lui aussi un « défi important de transposition », Thomas Groh, sous-directeur des assurances à la direction générale du Trésor, confirme que « la date du 31 mars 2015 est exigeante car tous les paramètres ne sont pas stabilisés ». Il fait référence aux mesures d'application dites « de niveau 2 » de la directive, en cours de validation à la Commission européenne pour une adoption fin août.

Pas de mauvaise surprise

Pour autant, ce dernier se veut rassurant : les mesures de niveau 2 ne devraient pas réserver de mauvaise surprise, ni au niveau de la Commission européenne, qui aurait même donné des gages au Trésor sur certains points liés au financement de l'économie, ni lors de leur examen par le Parlement et le Conseil européens. Le processus d'adoption ou de rejet en bloc limitant les possibilités d'amendement.

En termes de mode opératoire, le gouvernement procédera, pour la transposition, par voie d'ordonnance. « C'est la seule manière réaliste de procéder », confirme Thomas Groh. Une loi d'habilitation, permettant de procéder de la sorte, est prévue pour l'automne. Le véhicule législatif, qui devra être soumis en Conseil des ministres début juillet, est a priori trouvé : il devrait s'agir d'une loi DDADUE (loi portant diverses dispositions d'adaptation au droit de l'Union européenne) « permettant la transposition d'un grand nombre de directives pour lesquelles le temps compte ».

Une modernisation de la régulation

Au cas d'espèce, le travail de transposition consistera d'abord à reprendre de façon mécanique les dispositions de la directive (avec une marge de manoeuvre limitée, puisque Solvabilité 2 est une directive d'harmonisation maximale), mais aussi à moderniser certains pans de la régulation du secteur des assurances.

Parmi les sujets « chauds » sur lesquels le régulateur et le superviseur vont devoir rapidement arrêter leur doctrine, la gouvernance - avec en premier lieu la détermination des dirigeants effectifs, déclinaison de la règle dites des « quatre yeux » - et la définition des groupes figurent en tête des priorités.

« Sur l'ensemble des entreprises françaises d'assurance, toutes familles confondues, 40% des organismes, qui représentent 1% du chiffre d'affaires du marché, sont exonérées de Solvabilité 2, du fait des seuils fixés par la directive. » Jean-Marie Levaux, vice-président de l'ACPR

Ils ont dit

« Le délai est très court. Je ne suis pas inquiet sur l’issue – nous n’avons pas le choix, il faut transposer avant le 31 mars 2015 –, mais tout le monde ne sera pas forcément d’accord [avec les options prises, nDLr]. »
Jean-Marie levaux, vice-président de l’ACPR

« solvabilité 2 sera, sur de multiples aspects, un gros changement, en matière de gouvernance, de reporting ou encore de relation au superviseur national et européen. Mais il ne faut pas le craindre démesurément. »
Thomas Groh, sous-directeur des assurances à la direction générale du Trésor

« on a vu certains acteurs bien avancer sur certains sujets et pas sur d’autres. or, il faut tout traiter et mettre à profit la période transitoire pour discuter avec le régulateur. »
Romain Paserot, chef de projet Solvabilité 2 à l’ACPR

« imposer comme dirigeants effectifs le directeur général et le directeur général délégué reviendrait à nous imposer une norme juridique qui n’est pas dans solvabilité 2 et qui annulerait notre système de démocratie mutualiste. »
Jean-luc de Boissieu, secrétaire général du GEMA

« il n’est pas question de se laisser imposer un modèle a priori. il existe des formes d’entreprises qui ont leur légitimité historique. Aujourd’hui, on constate une tentation d’aller loin dans la rigidification du système. »
Emmanuel roux, directeur général de la Mutualité Française

Financement de l'économie : des raisons d'espérer

- Même si Solvabilité 2 va introduire de vrais changements dans les stratégies d'investissement des assureurs - en remplaçant les limites actuelles par le principe de la personne prudente, et en affectant à chaque classe d'actifs une charge en capital - « il n'y a pas de raison d'être trop pessimiste », défend Thomas Groh, sous-directeur des assurances à la Direction générale du Trésor. - D'abord, en vertu de la clause de grand-père obtenue dans le cadre du paquet branches longues, le cheminement vers une charge en capital de 40% sur les placements en actions sera progressif jusqu'en 2023, démarrant à 22% en 2016. - Ensuite, le Trésor dit avoir obtenu de la Commission européenne des gages sur le calcul de l'ajustement de volatilité, la réduction du chargement en capital pour le capital investissement et la titrisation de qualité, un traitement prudentiel favorable pour les fonds de prêt à l'économie, et un plafond sur l'ajustement du risque de crédit. « On constate une prise de conscience de la Commission de la question du financement de l'économie et du rôle central de l'assurance. Il est donc raisonnable d'anticiper des améliorations dans les années à venir », commente Thomas Groh. - Enfin, sans aller jusqu'à une remise à plat de la formule standard du calcul du capital de solvabilité requis (SCR), il est également évoqué la possibilité d'une clause de revoyure à horizon 2018-2019. Ceci en vue d'un éventuel recalibrage de certains paramètres financiers dans le cadre des mesures d'application de la directive. Bref, résume Thomas Groh, « il ne devrait pas y avoir de big bang prudentiel ».

Décliner le principe de proportionnalité

- « Sur toutes les entreprises françaises d'assurance, toutes familles confondues, 40 % des organismes, qui représentent 1 % du chiffre d'affaires du marché, sont exonérées de Solva 2, du fait des seuils fixés. C'est beaucoup, relève Jean-Marie Levaux, vice-président de l'ACPR. La France est un cas très particulier ». Cependant, ce n'est pas suffisant pour la Fédération nationale indépendante des mutuelles (FNIM) et pour son président Philippe Mixe. Son amendement visant, au nom du principe de proportionnalité, à relever de 5 ME à 50 ME le seuil d'application de la directive ayant été retoqué lors du vote d'Omnibus 2 au Parlement, il a décidé de porter le sujet sur le terrain juridique et vient d'écrire au gouverneur de la Banque de France, Christian Noyer, et à Jean-Marie Levaux. En attendant, Philippe Mixe, convaincu que « Solvabilité 2 n'est pas proportionnalisable », invite à relire le traité de l'UE et la directive de 2009.

La notion de groupe en débat

- Qu'est-ce qu'un groupe au sens de Solva 2 ? Les modes de rapprochement « horizontaux » qui existent en droit français, notamment à destination du monde mutualiste (SGAM, UMG, UGM), ne répondent pas à la définition de ces groupes donnée à l'article 212 de la directive. Il y est en effet prévu « qu'une entreprise exerce effectivement, au moyen d'une coordination centralisée, une influence dominante sur les décisions, y compris les décisions financières, des autres entreprises faisant partie du groupe ». Ce qui n'est en général pas le cas des SGAM, UMG ou autre UGM, dont l'objet est d'abord de gérer les conventions qui fédèrent leurs membres. D'où la crainte, partagée par Emmanuel Roux, directeur général de la Mutualité Française, et par Jean-Luc de Boissieu, secrétaire général du GEMA, « d'une remise en cause de la recomposition harmonieuse dans le secteur mutualiste », si la définition d'un groupe au sens de Solva 2 devenait plus contraignante.

Les dirigeants effectifs en question

- Concernant les « dirigeants effectifs », l'ACPR campe sur l'idée d'une séparation des fonctions de direction et de contrôle, « base même de Solvabilité 2 », rappelle Jean-Marie Levaux, le vice-président de l'ACPR. En pratique, deux choses chagrinent les mutualistes. D'abord que l'administration impose le choix des deux dirigeants engagés devant le contrôleur et les tiers. Ensuite, que le traitement prévu à ce stade soit différent selon le code d'appartenance (directeur général et directeur général délégué pour les mutuelles du code des assurances ; président et directeur général pour les mutuelles du code de la Mutualité).

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