Loi Sapin 2 : les pouvoirs du Haut conseil de stabilité financière sur l’assurance renforcés

Décidément, le gouvernement comme le législateur semblent déterminés à prévenir la capacité de l’assurance à faire peser un risque sur la stabilité du système financier dans son ensemble. Et pour cause : un amendement déposé par le député PS Romain Colas et adopté après l’article 21 du projet de loi Sapin 2 « relatif à la transparence, à la lutte contre la corruption et à la modernisation de la vie économique », en cours d’examen en première lecture à l'Assemblée nationale, vise à renforcer les pouvoirs dont dispose le Haut conseil de stabilité financière (HCSF) afin de lui permettre « de remplir son mandat de surveillance du système financier dans son ensemble, dans le but d’en préserver la stabilité et la capacité à assurer une contribution soutenable à la croissance économique, notamment dans le domaine des assurances », peut-on lire dans l’exposé des motifs.

Etendre les pouvoirs contraignants du HSCF à l’assurance

La création du HCSF, en 2013, est directement liée aux conséquences poltiques de la crise financière de 2008. Jusqu’à présent, ses pouvoirs contraignants (voir ci-dessous) couvraient principalement les risques émanant du système bancaire.

Or, pour le législateur, « l’expérience des crises financières a démontré que (…) la politique macroprudentielle doit aussi tenir compte des acteurs systémiques non bancaires ». L’amendement vise donc à renforcer ces pouvoirs contraignants pour les étendre au secteur de l’assurance (sociétés d’assurance ou de réassurance, mutuelles et institutions de prévoyance) « de manière compatible avec Solvabilité 2 », lit-on dans l’exposé des motifs.

Trois nouvelles prérogatives

L’amendement en question vise à modifier le code monétaire et financier pour permettre au HCSF de :

• Moduler les règles de dotation et de reprise de la provision pour participation aux bénéfices afin de renforcer la résilience des entreprises d’assurance face à des variations importantes des taux d’intérêt ou de prix des actifs.
• Prendre à titre conservatoire plusieurs mesures macroprudentielles préventives lorsque cela est nécessaire pour préserver la stabilité du système financier ou prévenir des risques menaçant gravement la situation financière des organismes d’assurance ou d’une partie significative d’entre eux.

De même, les pouvoirs de transmission au HCSF d’informations couvertes par le secret professionnel seront complétés. Il pourra désormais entendre « toute personne dont l’audition lui parait utile à la mise en œuvre de ses pouvoirs et qui pourront lui transmettre des informations couvertes par le secret professionnel ».

Un risque de doublon avec l'ACPR ?

L’adoption de cet amendement, confirmée en première lecture en séance publique, a suscité les interrogations de plusieurs parlementaires lors de son passage en commission des finances. La députée PS Karine Berger a rappelé au rapporteur l’existence de l’ACPR en tant qu'autorité de contrôle et de résolution : « Elle s’est déjà saisie de la situation dans le secteur des assurances, nous alertant à propos de l’impact que les taux d’intérêt bas peuvent avoir sur l’assurance vie. » Et d’ajouter : « Sommes-nous certains de vouloir renforcer encore les ratios macroprudentiels prévus par la directive Solvabilité II – car je ne pense pas, monsieur le rapporteur, que votre proposition ait pour objectif de les réduire ? »

Une position partagée par Charles de Courson, député UDI, par ailleurs, président de la Caisse mutuelle marnaise d'assurance qui s’interroge également sur la constitutionnalité de l’amendement au regard du droit de propriété. Et pour cause : il prévoit d'autoriser le HCSF, sur proposition du gouverneur de la Banque de France, à « suspendre, retarder ou limiter, pour tout ou partie du portefeuille, le paiement des valeurs de rachat, la faculté d'arbitrages ou le versement d'avances sur contrat. »

« Too big to fail » et « too many to fail »

Cet amendement intervient dans un contexte où les régulateurs se penchent, ces derniers mois, sur le caractère systémique (« too big to fail ») de l’assurance. Et particulièrement au regard des risques que font peser l’environnement de taux bas sur la solidité des organismes, principalement les assureurs vie.

Au niveau international, sous la houlette du Conseil de stabilité financière (FSB), l’Association internationale des contrôleurs d’assurance (IAIS), planche actuellement sur une révision de sa méthodologie de désignation des assureurs réputés d’importance systémiques (les fameux G-SIIs). La prochaine mise à jour de la liste des G-SIIs est attendue pour fin 2016.

Au niveau européen, l’Autorité de supervision européenne des assurances et des pensions professionnelles (Eiopa) a dévoilé, en mai dernier, les modalités et la finalité des stress tests que devront remettre les assureurs en 2016. Le superviseur souhaite examiner la capacité de résistance de l’assurance face à deux types de risques (maintien dans la durée d’un environnement de taux bas ou « double choc », combinant à la fois une chute de la valeur des actifs et un niveau faible du taux sans risque), ceci afin d’« identifier le potentiel d’accroissement des risques systémiques ». Des stress tests qui s’adresseront aux organismes de toutes tailles, y compris les plus modestes. En creux, cela revient désormais à admettre l’existence d’un enjeu collectif de stabilité financière. C’est l’ère du « too many to fail » (« trop nombreux pour faire faillite») en complément de la logique de taille (« too big to fail »).

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