Une équation à quatre inconnues

Les contours de la garantie universelle des loyers, mesure phare du projet de loi « Duflot », se précisent, mais des interrogations persistent. Seule certitude : les assureurs seront cantonnés à la gestion de sinistres.

La GUL peut-elle réussir là où la GRL a échoué ?

Dès les années 80, les assureurs ont commercialisé une garantie des loyers impayés (GLI). Avec deux écueils : un coût élevé et des conditions restrictives pour les populations fragiles. En 2008, l'État a complété le dispositif d'une garantie des risques locatifs (GRL) pour les locataires dont le taux d'effort est compris entre 28 et 50%.

Après quatre ans d'existence, l'Association pour l'accès aux garanties locatives (APAGL), chargée du dispositif, n'a recensé que 150 000 baux en cours, bien en deçà des 1,2 million de contrats souhaités à fin 2012. Pire, les résultats sont décevants là où les difficultés d'accès au logement sont les plus critiques : à peine 40% des contrats GRL y ont été signés alors que ces zones représentent plus de 50% du marché locatif privé. « La GRL a été victime du manque d'engagement des assureurs, de leur difficulté à passer à une production industrielle et de leur propension à sélectionner les risques.

Sans compter leurs difficultés dans la gestion des sinistres. Nous sommes saisis en moyenne cinq à six mois après le premier impayé », souligne Lucie Cahn, directrice générale de l'APAGL. Et d'ajouter : « On remarque également le peu d'appétence des bailleurs à payer une assurance pour loger un locataire fragile. » Face à ce constat, la ministre du Logement, Cécile Duflot, estime que le caractère « obligatoire » et « universel » de la GUL à destination des 6,5 millions de logements du parc privé et pour des locataires dont le taux d'effort irait jusqu'à 50 % contournera les écueils de la GRL, alors qu'« un ménage sur cinq dans le parc privé utilise plus de 40% de ses ressources pour se loger ».

Quel sera le coût de la GUL ?

C'est l'une des principales inconnues entourant le dispositif. Et accessoirement l'objet d'une querelle de chiffres entre les protagonistes. S'appuyant sur un rapport de l'Inspection générale des finances rendu en mars, le ministère du Logement a évalué les besoins de financement dans une fourchette comprise entre 400 et 700 M€ par an à compter du 1er janvier 2016 pour 125 000 sinistres annuels. Faux, rétorquent la FFSA et l'assureur Galian, qui tablent sur une facture d'1,5 Md€ par an au minimum. « Le projet est à haut risque, prévient Georges Isaac, le président de Galian.

La GUL va déresponsabiliser de nombreux locataires, voire des propriétaires indélicats et créera un sentiment d'impunité dangereux. »Daniel Goldberg, député PS de Seine-Saint-Denis et corapporteur à l'Assemblée nationale du projet de loi pour l'accès au logement et un urbanisme rénové, a confié à L'Argus de l'assurance « un coût plutôt dans la fourchette haute des prévisions du ministère du logement, autour de 800 à 850 M€ ». La cause de tels écarts : le taux de sinistralité. Sur la base de ses retours d'expérience, l'APAGL estime que celui visé par l'État est réaliste, autour de 2,5%, là où Galian table sur 5 et 8%, soit près de 240 000 sinistres par an. Un chiffre jugé « peu cohérent » par Lucie Cahn.

Comment sera-t-elle financée ?

C'est l'autre versant de la question du coût. Là aussi, les positions divergent entre pouvoirs publics et assureurs. Cécile Duflot privilégierait la création d'une taxe de 1,5% (contre 2% initialement) supportée à parts égales entre le locataire et le propriétaire, soit 0,75% chacun, sans toutefois connaître les modalités de prélèvement de cette taxe. C'est précisément l'enjeu de la mission confiée à Jacques Le Pape : évaluer la faisabilité de la GUL. Selon nos informations, il aurait remis son rapport ces derniers jours au ministère du Logement, confirmant la piste d'un financement par une taxe ainsi que par une contribution d'Action Logement (ex-1% logement). A contrario, compte tenu de la sinistralité, Galian considère qu'en deçà de 4,5% de taxe sur les loyers, « le financement du système n'est pas viable ». Attendue au tournant sur ce terrain miné, la ministre du Logement devrait s'inspirer des conclusions du rapport pour « éclaircir sa position en matière de financement, vraisemblablement au moyen d'un amendement lors de l'examen du texte en séance publique », souligne le député Daniel Goldberg.

Quelle place pour l'assurance ?

Le législateur compte s'appuyer sur le savoir-faire des assureurs en matière de gestion des sinistres. Une manière de ne pas les écarter totalement du dispositif. Et aussi d'éviter de recruter de nouveaux fonctionnaires. Sera créé un réseau de gestionnaires de sinistres, des intermédiaires agréés sélectionnés par appel d'offres parmi ceux qui participent déjà à la GRL. Mais pas seulement. D'autres acteurs de la sphère privée, au premier rang desquels figurent les banques, pourront aussi se porter candidats. Une nouvelle concurrence dont les assureurs, déjà malmenés, se seraient bien passés. Reste que ce lot de consolation des pouvoirs publics ne saurait compenser la perte d'un pan de marché de l'assurance privée évalué entre 700 et 800 M€.

PARCE QUE LA GUL EST OBLIGATOIRE ET UNIVERSELLE
Nombre de logements privés couverts
par une assurance loyers impayés.

DEUX PROJECTIONS POUR LA SINISTRALITÉ
Estimations basse (ministère
du Logement) et haute (FFSA et Galian)
du besoin de financement de la GUL.

DU SIMPLE AU TRIPLE
Comme pour le budget de la GUL, il y a divergence sur le taux de la future taxe sur les loyers.

 

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