RÉMI BOUCHEZ, président de la Commission des sanctions de l'ACPR : « Nous nous inscrivons dans une démarche pédagogique »

RÉMI BOUCHEZ, président de la Commission des sanctions de l'ACPR :  « Nous nous inscrivons dans une démarche pédagogique »
LAETITIA DUARTE

Le président de la Commission des sanctions de l'Autorité de contrôle prudentiel et de résolution revient sur le volet répressif de l'action de l'ACPR, marqué récemment par les sanctions infligées à Arca Patrimoine, UBS France et Cardif Vie.

SON PARCOURS

Rémi Bouchez, 57 ans, est diplômé de l'Institut d'études politiques de Paris, licencié en droit et ancien élève de l'Ena.
  • 1982 Administrateur civil à la Direction du budget.
  • 1986 Attaché financier pour le Proche et le Moyen-Orient à l'ambassade de France du Caire (Égypte).
  • 1988 Chef de bureau à la Direction du budget.
  • 1993 Conseiller pour les affaires économiques au Secrétariat général du gouvernement.
  • 2001 Conseiller d'État.
  • 2010 Président adjoint de la section des finances du Conseil d'État.
  • 2013 Président de la Commission des sanctions de l'ACPR, dont il est membre depuis 2010.
Sommes-nous rentrés dans une ère plus répressive, marquée par des sanctions de l'ACPR plus sévères et plus nombreuses ?

Nous avons rendu vingt-deux décisions depuis 2010, dont cinq en 2012 et huit en 2013, et, en 2014, nous devrions en rendre à peu près autant que l'année dernière. Le nombre d'affaires reste limité, même s'il s'agit souvent de gros dossiers. Et si certaines sanctions pécuniaires récentes ont été plus lourdes que précédemment, cela est lié aux affaires en cause. Je ne suis donc pas sûr que l'on puisse parler d'un changement de nature ou d'approche dans l'activité disciplinaire de l'ACPR. La réforme intervenue en 2010, avec une instance de supervision unique pour la banque et l'assurance adossée à la Banque de France et composée de différents organes, permet cependant de distinguer clairement les fonctions de poursuite, qui relèvent du collège de supervision, de celles d'instruction et de sanction, qui relèvent de la Commission des sanctions.

Quels sont les fondements récurrents de vos décisions ?

La Commission des sanctions ne peut pas s'autosaisir et ne mène donc pas une « politique » qui lui soit propre. Nous sommes à la fois totalement autonomes - ce qui rapproche la Commission des sanctions d'une quasi-juridiction - et très dépendants du collège de supervision de l'ACPR quant aux sujets que nous traitons. C'est lui qui a la vision panoramique et qui fixe les priorités de contrôle. Lui aussi qui décide, parmi la palette d'outils à sa disposition et qui vont du préventif au répressif, s'il y a lieu de basculer vers une procédure disciplinaire. Dans la majorité des cas, les contrôles se traduisent, s'il y a quelque chose à redire, par des lettres de suite ou des mesures administratives, de type mise en demeure. Nous intervenons donc en bout de chaîne, sur les cas jugés les plus graves.

Constatez-vous des constantes dans les dossiers qui vous arrivent ? Sont-ils plutôt côté banque ou côté assurance ?

Depuis début 2013, environ un tiers des dossiers que nous avons eus à traiter relevaient de l'assurance. Ils se sont révélés de nature très diverse, puisque nous avons eu, par exemple, le cas d'un petit courtier qui a détourné des fonds de sa clientèle, d'un gros intermédiaire sur la question de l'information précontractuelle (Arca Patrimoine) et d'une compagnie d'assurances sur une question de contrats d'assurance vie en déshérence (Cardif). Il est probable que nous aurons à traiter d'autres affaires relevant de la protection de la clientèle. À l'image de ce que nous avons souvent vu du côté des banques, nous anticipons également des dossiers concernant le non-respect des obligations en matière de lutte antiblanchiment et de contrôle interne. Mais il s'agit d'extrapolations de ma part.

Quel est le processus susceptible de déboucher sur une sanction ?

Le choix de passer en procédure disciplinaire, qui relève du collège, est lié surtout à la gravité des manquements constatés, mais peut relever également d'une volonté de pédagogie et de prévention vis-à-vis du secteur concerné. Une affaire est déclenchée le plus souvent sur la base d'un rapport de contrôle. Le collège notifie alors les griefs à l'organisme concerné et nous saisit. Il faut compter en moyenne neuf ou dix mois entre la date à laquelle nous sommes saisis et celle à laquelle nous rendons notre décision. Comme il s'agit le plus souvent de dossiers compliqués, avec un contradictoire écrit riche, les délais sont assez incompressibles. Le rôle du collège ne s'arrête pas à l'ouverture de procédure disciplinaire (OPD) : pour chaque affaire, il délègue l'un de ses membres, chargé de représenter la poursuite au cours de la procédure. C'est lui qui propose une sanction, sur la base de laquelle la Commission des sanctions se prononce en toute indépendance. Dans l'affaire Cardif Vie, par exemple, le rapporteur demandait un blâme assorti d'une sanction pécuniaire de 15 M€, que nous avons décidé de ramener à 10 M€ du fait, principalement, d'une appréciation différente de la portée de certains des textes invoqués et des mesures de régularisation mises en place par l'établissement.

Vos sanctions sont de trois ordres : sanction morale, sanction pécuniaire et publicité. Comment articulez-vous ces trois composantes ?

Le code monétaire et financier prévoit une échelle de sanctions professionnelles allant de l'avertissement au retrait d'agrément, en passant par le blâme et la suspension ou l'interdiction d'exercer et précise que « en sus ou à la place de cette sanction », une sanction pécuniaire peut être prononcée. Dans la pratique de la Commission, les sanctions pécuniaires, sans être accessoires, accompagnent le cas échéant une sanction professionnelle. Quant à la publicité, elle est de droit. Selon le code, ce n'est que par exception que l'on peut décider la non-publication ou l'anonymisation de la décision, si la sanction risque de porter un préjudice disproportionné à l'organisme, ou si elle est de nature à perturber gravement les marchés financiers. Les organismes le demandent systématiquement, mais l'obtiennent rarement. En 2013 et au premier semestre 2014, toutes les sanctions ont été publiées sous une forme nominative.

Comment calculez-vous la sanction pécuniaire ?

Le code monétaire et financier et la jurisprudence du Conseil d'État nous disent seulement que la sanction doit être fixée en fonction de la gravité des manquements et être proportionnée à la situation financière de l'organisme sanctionné. Nous apprécions donc les manquements selon leur nature, leur nombre et leur durée. Nous évaluons aussi les coûts évités par l'organisme du fait même de ces manquements, ainsi que l'existence éventuelle de préjudices subis par des tiers. On regarde aussi s'il y a réitération, et l'on analyse le comportement de l'organisme après le contrôle, notamment pour intégrer les éventuels efforts de réparation menés depuis lors, s'ils sont réels et avérés. Mais il n'y a pas d'automatisme, c'est une appréciation au cas par cas.

Peut-on parler d'inflation en matière de sanction pécuniaire ? Les 10 M€ infligés à Cardif Vie ont été jugés sévères, mais c'était avant que BNP Paribas ne se fasse condamner aux États-Unis à hauteur de 6,5 Md€ pour avoir violé des embargos américains...

La comparaison avec la sanction encourue par BNP Paribas aux États-Unis me semble hasardeuse, car nous n'avons pas le même dispositif de supervision ni la même répartition entre ce qui relève d'une procédure administrative et d'une procédure judiciaire. Nous concernant, le législateur a fixé un plafond unique pour la banque et l'assurance, qui est de 100 M€ depuis octobre 2010, alors que pour la banque, il était de 5 M€ seulement jusqu'en août 2008. Cette augmentation très sensible du plafond n'a pas pu, bien sûr, rester sans effet, même si nous continuons à raisonner au cas par cas. Il relève du seul législateur d'envisager de nouvelles évolutions de ce plafond, étant précisé toutefois qu'en ce qui concerne les banques, l'harmonisation européenne a conduit à l'exprimer désormais en pourcentage du chiffre d'affaires (10 % maximum) en matière prudentielle. Ces questions intéressent en tout cas particulièrement le Parlement, comme le révèle le lancement récent, au Sénat, d'une mission d'évaluation sur les pouvoirs de sanction des régulateurs financiers confiée aux sénateurs Corinne Bouchoux et Philippe Marini.

Vos sanctions font fréquemment l'objet de recours...

Effectivement, et cinq recours sont ainsi actuellement pendants devant le Conseil d'État, dont nous relevons. À ce jour, il a rejeté le recours formé par le Crédit municipal de Toulon et estimé qu'il n'y avait pas lieu de renvoyer au Conseil constitutionnel les questions prioritaires de constitutionnalité soulevées par UBS France et la Banque populaire Côte d'Azur. Je précise en revanche que notre décision sur Cardif Assurance vie est aujourd'hui définitive, en l'absence de recours.

Une « jurisprudence » est-elle en train de se dessiner sur la base de vos décisions ?

Sans doute, puisque, dans chacune de ses décisions, la Commission des sanctions est amenée à expliciter son interprétation des textes et son analyse des obligations qui pèsent sur les organismes, à l'image de ce que nous avons fait dans les dossiers Arca Patrimoine, sur l'information et le conseil précontractuels, ainsi que Cardif Assurance vie, sur les contrats non réclamés. Nous nous inscrivons ainsi dans une démarche non seulement répressive, mais aussi pédagogique, et je crois d'ailleurs que nos décisions sont très lues et commentées, ce qui est une bonne chose.

 

Le choix de passer en procédure disciplinaire est lié surtout à la gravité des manquements, mais peut relever d'une volonté de prévention.

 

Dans chaque décision, la Commission des sanctions explicite son interprétation des textes et son analysedes obligations qui pèsent sur les organismes.

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