La Cour européenne a statué en matière de pollution diffuse

Deux arrêts du 9 mars 2010 témoignent de la volonté de la Cour de justice de l'Union européenne de faciliter l'application de la directive sur la responsabilité environnementale à la pollution diffuse et de laisser à l'appréciation souveraine du préfet les mesures de réparation nécessaires.

La directive du 21 avril 2004 sur la responsabilité environnementale, transposée en droit français par la loi du 1er août 2008, pose le principe dit « pollueur-payeur ». Elle instaure un régime de responsabilité objective pour certaines activités définies comme étant à risques (notamment ICPE, transport de produits dangereux et traitement des déchets) et un régime de responsabilité pour faute pour les activités non listées. Dans les deux cas, un mode de réparation original est prévu : il vise au retour à l'état écologique initial et implique des coûts bien plus élevés que les mesures de dépollution appliquées par le passé.

Par deux arrêts du 9 mars 2010 rendus sur question préjudicielle (C378/08 et C379/08-C380/08), la Cour de justice de l'Union européenne (CJUE) a statué sur l'interprétation de la directive dans le cadre de la pollution diffuse de la rade d'Augusta (Sicile), générée depuis les années soixante par des activités de pétrochimie et d'hydrocarbures.

L'autorité publique doit prouver la causalité...

L'interprétation ainsi livrée, qui s'impose aux juridictions de tous les États membres, pourrait avoir des conséquences financières importantes pour les entreprises exerçant des activités à risques. Lors de l'adoption de la directive, la question de son application à la pollution diffuse avait été discutée. Si le cas de la pollution accidentelle ne fait guère difficulté, dans la mesure où l'activité à l'origine de la pollution et la date du fait sont facilement déterminables, tel n'est pas le cas lorsque la pollution est progressive et latente. Or, le principe « pollueur-payeur » exige que la réparation soit mise à la charge de l'exploitant dont l'activité a engendré la pollution, ou, lorsqu'il y en a plusieurs, qu'elle soit répartie en fonction de la contribution de chacun à la pollution. Finalement, le législateur européen a décidé que la directive s'appliquerait à la pollution diffuse, à condition que soit démontré un lien de causalité entre l'activité de l'exploitant et la pollution en cause. On pouvait donc penser que l'autorité chargée d'appliquer le régime issu de la directive - le préfet en France - devrait rapporter la preuve de l'existence d'un lien de causalité certain.

... mais la simple présomption peut suffire

Or, dans l'un des deux arrêts (C378/08), la Cour précise que les États membres ont toute latitude pour prévoir les modalités de cette démonstration, selon les règles de preuve applicables dans leur droit national. Elle considère ainsi que la preuve du lien de causalité peut être établie par simple présomption. Il en résulte que les exploitants qui sont soumis au régime de responsabilité objective prévu par la directive pourraient être tenus de réparer les dommages à l'environnement sans même que soit rapportée la preuve d'une contribution certaine et directe de leurs activités à la pollution en cause. S'ils peuvent s'exonérer en rapportant la preuve que la pollution a été causée par un tiers, il n'en reste pas moins que la présomption renverse la charge de la preuve et qu'ils devront ainsi supporter le coût du doute.

Certes, la Cour prend le soin de rappeler qu'il doit exister des indices plausibles susceptibles de fonder cette présomption, comme la proximité de l'installation de l'exploitant avec la pollution constatée ou la correspondance entre les substances polluantes retrouvées et les composants utilisés par l'exploitant dans le cadre de ses activités. Toutefois, on peut douter de la pertinence de tels indices lorsque, comme dans le cas de la rade d'Augusta (Sicile), plusieurs exploitants exerçant le même type d'activités et ayant donc recours aux mêmes substances chimiques sont concentrés dans une même zone géographique. La portée de l'exigence posée pour l'application de la directive à la pollution diffuse pourrait donc être substantiellement réduite.

Une dérive inquiétante...

Cette dérive pourrait se révéler dangereuse, d'autant plus qu'elle pourrait influer sur des cas de pollution diffuse antérieurs à l'entrée en vigueur de la directive. En effet, celle-ci n'a, en principe, vocation à s'appliquer qu'aux faits de pollution postérieurs au 30 avril 2007, comme le rappelle la CJUE, c'est-à-dire soit à des pollutions accidentelles survenues après cette date, soit à des pollutions diffuses survenues après cette date, à condition que l'activité à l'origine de la pollution soit toujours en cours. Il faut donc faire la différence entre les dommages causés avant le 30 avril 2007 et ceux causés postérieurement à cette date, ce qui est techniquement difficile en cas de pollution diffuse. En effet, celle-ci étant souvent latente, elle n'aura pas nécessairement fait l'objet de constatations objectives au 30 avril 2007. Si l'on ajoute à cela l'assouplissement de la preuve du lien de causalité, il en résulte que les sociétés qui auront repris, avant le 30 avril 2007, les activités d'anciens exploitants à l'origine d'une pollution latente pourraient être tenues à réparation, sans qu'il soit scientifiquement prouvé que leur activité a généré une quelconque pollution après le 30 avril 2007.

Il est indéniable que l'interprétation de la Cour conduit à élargir considérablement les cas dans lesquels la directive pourrait s'appliquer à la pollution diffuse, en contradiction avec le principe « pollueur-payeur ». L'encadrement du pouvoir discrétionnaire de l'autorité compétente reste toutefois limité.

Dans ses deux décisions, la CJUE reste fidèle à l'esprit de la directive qui confère à l'autorité compétente un rôle décisionnaire dans la mise en oeuvre des mesures de réparation en nature. Elle confirme ainsi que l'autorité compétente a tout pouvoir, non seulement pour définir les mesures nécessaires, mais aussi pour modifier, y compris d'office, les mesures initialement décidées en accord avec les exploitants et déjà partiellement exécutées. Elle pourrait même subordonner l'autorisation d'exploiter les installations, y compris celles qui ne sont pas situées sur la zone polluée, mais sur un terrain limitrophe, à la réalisation de ces mesures.

La Cour ajoute, pour répondre aux exploitants qui soutenaient qu'aucune évaluation environnementale n'avait été menée préalablement à l'aggravation des mesures, que l'autorité compétente a un pouvoir discrétionnaire pour évaluer l'importance des dommages et l'adéquation des mesures de réparation envisagées avec l'objectif poursuivi.

... mais avec des garde-fous

Ce pouvoir discrétionnaire n'est toutefois pas totalement dépourvu de garde-fous, comme le rappelle la Cour : l'autorité compétente doit respecter le principe de la contradiction et entendre les exploitants concernés avant de prendre sa décision. Cette décision doit en outre être motivée au regard du point 1.3.1 de l'annexe II de la directive, qui fixe les éléments d'appréciation pertinents à prendre en compte.

Enfin, l'autorité compétente doit veiller à ce que les mesures retenues permettent d'atteindre les meilleurs résultats sans exposer l'exploitant à des coûts manifestement disproportionnés. On regrettera cependant que la Cour n'ait pas davantage insisté sur ce point, à l'instar de l'avocat général qui souligne dans ses conclusions que les États membres doivent veiller au respect des principes de proportionnalité et de protection de la confiance légitime.

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