Loi Sapin 2 : Vie publique, lobbying et transparence

Loi Sapin 2 : Vie publique, lobbying et transparence
NICOLAS NICOLAS MESSYASZ / SIPA

La loi dite Sapin 2 du 9 décembre 2016 prévoit un encadrement des pratiques des représentants d’intérêts. Au regard de cette réglementation, l’enregistrement des activités de lobbying apparaît sous-évalué. Une analyse de Laurence Chrébor, avocate au cabinet Fromont Briens, et Sébastien Mostosi, juriste au cabinet Fromont Briens.

La construction du dispositif relatif à la transparence des activités de représentants d’intérêts est achevée depuis le 1er juillet 2018, avec l’extension de l’obligation de déclarer les actions d’influence réalisées auprès de titulaires de certains mandats locaux. Dressant un bilan de la situation,à l’automne 2018 Jean-Louis Nadal, président de la Haute autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP), regrettait qu’il y ait « clairement un manque de maturité sur le sujet car nous n’avons pas la tradition de la transparence des pays anglo-saxons ».

Désormais, la loi Sapin 2 modifiant la loi du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique et le décret du 9 mai 2017 relatif au répertoire numérique des représentants d’intérêts fournissent aux lobbyistes un cadre juridique concernant la déclaration de leurs actions, via un répertoire numérique, permettant ainsi une certaine transparence vis-à-vis du grand public. à ce jour, 1 675 lobbyistes y sont inscrits, et seulement 1 163 d’entre eux ont déclaré des activités. Bien qu’en progression, ces chiffres paraissent bien loin des standards de la plupart des pays qui ont déjà mis en place un dispositif similaire. Il est difficile de trouver une cause unique à un si faible engouement, mais il est probable qu’elle trouve notamment sa source dans « un défaut de connaissance de la définition du lobbying et des obligations qui résultent d’une telle activité ».

Répertoire numérique : qui est concerné ?

Je dois m’inscrire au répertoire numérique lorsque :

  • Je remplis les critères d’identification d’un représentant d’intérêt ;
  • Je réalise des actions d’influence, à titre principal ou de façon régulière : 10 actions individuelles au moins ou pendant 6 mois dans l’année ;
  • Ces actions sont exercées auprès de décideurs publics.

L’inscription au registre est réalisée dans les 3 mois suivant la clôture de l’exercice comptable au cours duquel les activités sont exercées. Tous les ans, les actions menées doivent être déclarées au cours de l’exercice suivant.

Définition de la représentation d’intérêts

L’image des lobbyistes est sans doute l’un des principaux obstacles à l’enregistrement de l’ensemble des représentants d’intérêts ainsi que de leurs actions. Les lobbyistes sont perçus comme des groupes de pression dont la puissance permet d’influencer les décideurs publics, indépendamment de l’intérêt général. Mais au-delà de cette vision quelque peu caricaturale, un grand nombre de personnes relèvent certainement de cette défini­tion sans le savoir.

Un certain nombre de conditions sont requises pour être qualifié de représentant d’intérêts. Toute personne, morale ou physique, privée ou publique, qui mène des actions auprès d’un responsable public dans l’objectif d’influer sur une décision publique – portant sur le contenu d’une loi ou d’un acte réglementaire – est susceptible d’être qualifiée de représentant d’intérêts.

De telles actions doivent être exercées à titre principal – c’est-à-dire lorsque le représentant d’intérêts consacre plus de la moitié de son temps, sur une période de six mois, à des actions de représentations –, ou de manière régulière si plus de dix actions d’influence ont été menées au cours des douze derniers mois par une seule et même personne au sein de la même organisation. Les personnes rencontrées doivent également être susceptibles d’influer sur le contenu des normes légales, réglementaires et administratives (à l’exception des décisions individuelles, des procédures de mise en concurrence et, de manière générale, des échanges factuels). Sont notamment visés les membres du gouvernement, les cabinets ministériels, les collaborateurs du président de la République, les parlementaires, les hauts fonctionnaires et les élus locaux.

Dans le domaine de l’assurance les actions de lobbying sont majoritairement menées par les organismes profes­sionnels, tels que la Fédération française de l’assurance (FFA), la Fédération nationale de la Mutualité française (FNMF) ou le Centre technique des institutions de prévoyance (CTip) pour les organismes assureurs et la Chambre syndicale des courtiers d’assurances (CSCA), Planète Courtiers ou Agéa pour les intermédiaires d’assurance. Mais chaque entité peut avoir intérêt à agir individuellement et directement auprès des décideurs publics pour que son point de vue soit entendu. Or l’appartenance à un organisme professionnel inscrit sur le registre des représentants d’intérêts ne couvre pas ces actions individuelles. Eu égard aux nombreuses et importantes réformes qui ont vu le jour en 2017 et celles à venir (de la retraite, de la distribution d’assurances, du RAC 0…), un certain nombre d’organismes assureurs ou d’intermédiaires ont dû mener ou mèneront des actions individuelles de représentation d’intérêts sur des sujets techniques. En pareil cas, les actions collectives et individuelles se cumulent pour apprécier si le seuil de déclaration est atteint.

Obligations découlant de la qualification de représentant d’intérêts

Lorsque les conditions sont réunies, la personne physique ou morale doit s’inscrire sur le registre des représentants d’intérêts dans les trois mois suivant la fin de l’exercice comptable. Elle devra ensuite, chaque année, déclarer ses actions.

Dans ce cadre, il convient de détailler, pour chacune d’entre elles, les dépenses engagées, le nombre de personnes « employées dans l’accomplis­sement de ces missions » et le chiffre d’affaires de l’année écoulée. Ces informations sont relativement générales. Il n’est pas fait obligation d’indiquer les noms des personnes rencontrées et les buts recherchés dans le cadre des actions. Les dépenses engagées sont déclarées dans l’une des 51 fourchettes allant de 0 à plus de 10 M€.

Enfin, et surtout, les lobbyistes doivent montrer que leurs actions sont effectuées au profit de l’intérêt général. S’ils défendent des intérêts, c’est avant tout pour protéger un point de vue et donc permettre la confrontation d’idées dans le cadre de l’adoption de nouvelles normes. C’est d’autant plus vrai lorsqu’il s’agit de sujets techniques, comme ceux liés à l’assurance ou aux placements financiers, pour lesquels ils disposent des connaissances nécessaires à la mise en place d’une réglementation cohérente.

Au regard de cet aperçu de la réglementation, la transparence des actions menées par les représentants d’intérêts doit être perçue non comme une contrainte, mais comme un moyen d’information du public lui permettant de se faire une opinion sur des sujets qu’il connaît souvent trop peu. La HATVP privilégie pour le moment la pédagogie. Mais l’absence de déclaration expose le représentant d’intérêts à des sanctions pénales, les non-déclarants risquant 15 000 € d’amende ainsi qu’un an de prison. De plus, en guise de sanction publique, le site de la HATVP publie le nom de tout lobbyiste inscrit sur le répertoire numérique qui n’a pas transmis tout ou partie des informations requises par la loi.

À retenir

La Loi Sapin 2 et le décret du 9 mai 2007 relatif au répertoire numérique des représentants d’intérêts définissent et encadrent juridiquement l’activité de lobbying.

 

Une législation incomplète

L’un des points noirs de la réglementation actuelle réside dans l’exclusion de son champ d’application des élus. Ces derniers peuvent aussi agir indirectement et inconsciemment en tant que représentants d’intérêts, notamment du fait de leur ancien emploi. L’ouverture de la vie politique à la « société civile », peut être source de conflits d’intérêts lorsque l’auteur de la norme juridique (parlementaire, ministre, élu local…) a, du fait de sa profession initiale, des connaissances techniques et des relations en lien avec les sujets traités.

Ainsi, outre la nécessité pour les représentants d’intérêts actuels de jouer le jeu de la transparence, au nom de l’intérêt général, il est impératif de se demander si la réglementation actuelle ne devrait pas être adaptée aux spécificités inhérentes aux décideurs publics.

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