[DOSSIER] Cahier pratique : l’assurance en perspectives, six [...] 3/7

Les enjeux de l'émergence d'une régulation internationale

Les enjeux de l'émergence d'une régulation internationale
Marie Laure Dreyfuss, associée chez Actuaris

Si les difficultés techniques à mettre en œuvre une régulation internationale pour l’assurance sont réelles, elles ne doivent pas masquer les enjeux stratégiques et politiques pour les États qui pourraient y prendre part.

 

Par Marie-Laure Dreyfuss, associée, Actuaris

 

La nécessité d’une comparaison internationale de la solvabilité des assureurs, au-delà du cadre européen, déjà réglée par Solvabilité 2, a conduit le G20 et le Conseil de stabilité financière à attribuer à l’International Association of Insurance Supervisors (IAIS) un rôle de chef de file sur les travaux normatifs internationaux. Les contours du tout premier référentiel prudentiel international sont aujourd’hui tracés, et ses premières briques sont en passe d’être posées.

Un régime dual

Dans son essence, le futur cadre prudentiel international cherche à instituer un régime dual, oppo­sant d’un côté les grands groupes d’assurance, soumis à une surveil­lance renforcée et une régu­lation internationale, et de l’autre le reste du secteur, dont le régime prudentiel continuera à être essentiellement prescrit par les autorités nationa­les.

Trois couches normatives cumulables

L’architecture de ce nouveau cadre international se compose de trois couches normatives, cumulables entre elles. Un socle, commun à l’ensemble des assureurs, a déjà été constitué avec la publication des premiers Insurance Core Principles (ICP), en octobre 2011. Il s’agit en l’espèce d’un référentiel de principes pruden­tiels, juridiquement peu contraignants. Par opposition, les deux couches normatives supé­rieu­res seront sensiblement plus denses : les groupes actifs à l’international, environ cinquante à l’échelle mondiale selon les critères de l’IAIS, se verront imposer un cadre prudentiel complet, à la fois précis et exhaus­tif. Ce cadre, baptisé ComFrame, est toujours en cours d’élaboration par les instances de l’IAIS, en vue d’une application début 2020. Il comportera notamment une norme d’exigence de capital, l’Insurance Capital Standard (ICS). Enfin les groupes d’importance systémique, au nombre de neuf selon les critères du FSB, se verront appliquer une exigence de capital supplémentaire appelée Higher Loss Absorbency (HLA), laquelle s’additionnera à l’ICS. Dans l’attente de l’adoption de l’ICS, une formule simplifiée a été mise au point à titre provisoire : le Basic Capital Requirement (BCR), appliqué, vraisemblablement, aux groupes systémiques à compter de 2019.

Convergence transatlantique

Les marchés de l’Union européenne et celui des États-Unis pèsent, ensemble, approximativement 60 % du volume mondial des primes d’assurance. En conséquence, la mise en place d’un véritable cadre prudentiel international devra passer par un rapprochement transatlantique des régimes prudentiels. Or celui-ci, engagé depuis 2012 sous la forme d’un dialogue réglementaire bilatéral, se poursuit désormais sous des auspices mitigés. Les principaux points de divergence apparaissent encore sans perspective d’une résolution prochai­ne :

- des philosophies prudentielles diamétralement opposées.

Le régime américain Risk Based Capital (RBC) est historiquement fondé sur une approche bottom-up, concentrant son analyse sur les entités individuelles. Le régi­me Solvabilité 2 est a contrario de type top-down, et fait appliquer une réglementation précise et unique au sein des groupes. Le problème des normes comptables IFRS.

Après avoir pris activement part aux négociations sur les normes IFRS et prononcé leur application en remplacement des US Gaap à compter de 2014, les États Unis sont finalement revenus sur cet engagement, rendant la tâche de l’IAIS singulièrement ardue quant à la conception de l’ICS.

Aux États-Unis, un calcul d’opportunité et un enjeu de souveraineté politique

L’orientation donnée au futur cadre prudentiel international dépendra en partie de la réforme post-crise du régime prudentiel américain, actuellement en cours. C’est la Réserve fédérale qui, devenue superviseur à la fois des assureurs systémiques et des groupes pratiquant la ban­cassuran­ce, a endossé un rôle de chef de file des régulateurs américains. L’institution s’attelle actuellement à deux grandes réfor­mes : la mise en place de règles prudentielles et de reporting spécifiques aux groupes systé­miques, et la redéfinition des exigences de solvabilité. Sur ce dernier point, la FED a, d’ores et déjà, fait savoir qu’elle entendait conserver une approche de calcul par entité légale ; seuls les acteurs systémiques se verraient appliquer une approche consolidée. Par ailleurs, la Réserve fédérale a clairement exprimé son opposition à un régime de type Solvabilité 2, dont elle a eu l’occasion de dresser une sévère criti­que. Parmi les griefs, un risque présumé de volatilité dû au méca­nisme de valorisation très différent des US Gaap, le recours aux modèles internes qui tendrait à empêcher les comparaisons, et l’apparition d’un possible effet procyclique. Mais entre les lignes, il apparaît clairement que le refus du modèle européen est également et surtout motivé, du côté institutionnel, par une oppo­sition à tout abandon de souveraineté en matière de régulation de l’assurance, même partiel, au profit d’une organisation tierce. Fut-elle internationale et neutre comme l’IAIS. S’ajoutent les récriminations émanant de la profession, anticipant des coûts de transition élevés, et un possi­ble impact sur la compétitivité de l’offre américaine, en particulier en assuran­ce vie.

L’ICS au cœur des débats

S’il est un sujet permettant de présager de l’évolution des normes prudentielles sur le long terme, il s’agit bien de l’ICS. L’IAIS cherche à obtenir un cadre normatif universel, et se heurte aujourd’hui à un dilem­me entre les modèles euro­péen et américain. S’étant initialement basée sur l’appro­che market-adjusted européenne, l’institution a également proposé, dans sa dernière consultation lancée en juillet 2016, une seconde approche dite Gaap+, privilégiée par les États-Unis car utilisant les référentiels comptables nationaux, et compor­tant certains ajustements devant lisser la volatilité des valorisations résultant des différences normati­ves.

À défaut d’un compromis sur l’utilisation de l’une ou l’autre des hypothèses, l’IAIS serait contrainte de développer une norme que l’on peut imaginer d’une grande complexité, dont une mise en œuvre mondiale serait lente et ardue. Dans ces conditions, le cadre prudentiel de la prochaine décennie a toutes ses chances de demeurer principalement régulé au niveau national.

Pour les assureurs européens, l’issue la plus avantageuse est certainement de conserver Solva­bilité 2 pour référentiel unique. En effet, l’émergence d’un régi­me international déviant sensiblement des normes européennes risquerait de soumettre le secteur à deux cadres de référence. Si une réforme de Solvabilité 2 ne peut être envisagée au vu des investissements et du long accouchement qu’a nécessité le régime, un effort d’harmonisation avec les futures normes inter­nationales pourrait être entrepris par l’EIOPA, sans incidence majeure pour les assu­reurs. En tout état de cause, il semble acquis qu’une absence de consensus entre les États-Unis et l’Union européenne compromettrait durablement toute chance de voir émerger un régi­me prudentiel international ambitieux.

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