[DOSSIER] Quand le professionnel de l'automobile devient [...] 4/5

Comment réagir face à un contrôle de l'ACP

Comment réagir face à un contrôle de l'ACP
Ronald Sarah, avocat au barreau de Paris, Astrée avocats © DR

Comme les entreprises d'assurances, les intermédiaires sont soumis au contrôle de l'Autorité de contrôle prudentiel, dont les pouvoirs de police administrative et de sanction sont très larges. L'intermédiaire exerçant à titre accessoire n'y échappe pas. Mode d'emploi pour appréhender et gérer sereinement un contrôle sur pièces et sur place.

L'Autorité de contrôle prudentiel (ACP), mise en place par l'ordonnance n° 2010-176 du 21 janvier 2010, procède de la fusion opérée entre la Commission bancaire et l'Autorité de contrôle des assurances et des mutuelles (Acam). Les missions attribuées à l'ACP sont de deux ordres : d'une part, elle remplit une fonction d'agrément des établissements bancaires et d'assurances, d'autre part, elle assure leur surveillance, en effectuant des contrôles relatifs à leurs activités.

Dans le cadre de cette dernière mission de contrôle, les textes applicables du code monétaire et financier octroient de larges pouvoirs à l'ACP. De fait, les personnes soumises à son autorité peuvent être dans l'incertitude quant aux droits et aux obligations dont ils disposent face aux inspecteurs chargés du contrôle. Il n'est donc pas inutile de sensibiliser le lecteur au déroulement des contrôles de l'ACP, afin de lui permettre de défendre au mieux ses intérêts dans cette éventualité.

L'ACP effectue des contrôles sur pièces et sur place, dont les contours sont, au moins partiellement, définis par les textes applicables. L'ACP n'a d'autorité qu'à l'égard de certaines personnes ou entités, limitativement énumérées.

Les personnes assujetties au contrôle

Les personnes pouvant faire l'objet d'un contrôle de l'ACP sont limitativement énumérées par l'article L. 612-2 du code monétaire et financier. Il s'agit pour l'essentiel des établissements de crédit, des entreprises d'assurances ou de réassurance et des intermédiaires en assurances définis par l'article L. 511-1 du code des assurances comme les personnes présentant, proposant ou aidant à conclure des contrats d'assurance ou de réassurance, ou réalisant d'autres travaux préparatoires à leur conclusion, contre rémunération.

Ainsi, les personnes proposant à leur clientèle de souscrire des contrats d'assurance et tirant un bénéfice pécuniaire de cette activité sont considérées, sous certaines réserves, comme intermédiaires en assurances et, à ce titre, sont soumises au contrôle de l'ACP.

Sont également assujetties au contrôle de l'ACP les personnes qui exercent une activité d'intermédiaire financier. En revanche, cette fonction de contrôle a été attribuée depuis un accord conclu en avril 2010 à un pôle dit « commun » à l'Autorité des marchés financiers (AMF) et à l'ACP. Ainsi, s'il était avéré qu'un professionnel de l'automobile commercialise des contrats d'assurance et qu'il s'inscrive dans le champ d'application de la législation relative aux intermédiaires en opérations de banque, c'est le pôle commun de l'ACP qui serait compétent pour effectuer les contrôles sur pièces et sur place et pour contrôler son activité professionnelle et ses pratiques commerciales.

A contrario, seule l'AMF ou l'ACP seront chargées du contrôle des professionnels automobiles si ces derniers exerçaient exclusivement soit l'activité d'intermédiaire en assurances soit celle d'intermédiaire en opérations de banque.

Les contours du contrôle

Les pouvoirs de contrôle confiés à l'ACP sont très larges. Leur périmètre est « défini » par l'article R. 612-22 du code monétaire et financier, lequel précise, de manière laconique que « les contrôleurs appelés à exercer une mission de contrôle peuvent, à toute époque de l'année vérifier sur pièce et sur place toutes les opérations de ces personnes ». L'article R. 612-26 du même code dispose quant à lui que « les personnes en charge des contrôles peuvent se faire communiquer, vérifier sur pièces et sur place tous les livres, registres, contrats, bordereaux, procès-verbaux, pièces comptables ou documents relatifs à la situation de la personne contrôlée et à toutes les opérations qu'elle pratique. Ils peuvent effectuer toutes vérifications de caisse et de portefeuille. Ils peuvent procéder à leurs vérifications en ayant accès aux outils et aux données informatiques utilisés par la personne contrôlée ».

Le déroulement du contrôle

Le caractère extrêmement large des pouvoirs octroyés à l'ACP - donc des éléments sur lesquels peut porter son contrôle - justifie que soient mises en oeuvre, en amont, certaines mesures destinées à faciliter le déroulement du contrôle, afin d'éviter qu'il ne soit trop long ou trop intrusif.

La procédure de contrôle par l'ACP commence par l'envoi d'une lettre recommandée avec accusé de réception dite d'« assujettissement au contrôle ». Elle est rapidement suivie par un appel du chef de mission, qui annonce à la personne faisant l'objet du contrôle la date à laquelle commencera celui-ci. Le contrôle peut durer plusieurs jours, voire plusieurs semaines, aucune limite n'étant prévue par les textes. Tout au long, les contrôleurs sont présents dans les locaux de la personne vérifiée.

À la suite des opérations de contrôle sur pièces et sur place, un prérapport est établi et adressé à la personne contrôlée, qui pourra formuler ses observations. Un rapport définitif est ensuite établi et soumis au secrétaire général de l'ACP. Celui-ci décide des suites à donner au contrôle. Dans certains cas, le collège peut être saisi en vue de la prise de mesures de police administrative et/ou d'ouverture d'une procédure de sanction, le cas échéant accompagné d'un avis adressé au procureur de la République.

Anticiper le contrôle

Appréhender sereinement le contrôle de l'ACP et s'assurer de la sauvegarde de ses intérêts à cette occasion passe en premier lieu par la mise en place d'une organisation interne à la personne contrôlée lui permettant de produire rapidement l'ensemble des pièces de nature à prouver qu'elle remplit ses obligations légales et réglementaires.

Il conviendra, pour toutes les personnes assujetties à l'autorité de l'ACP, de réunir et de classer de manière pertinente l'ensemble des documents mentionnés à l'article R. 612-26 du code monétaire et financier précité, ainsi que l'ensemble des pièces matérialisant le respect de la réglementation applicable aux intermédiaires. Afin de mettre les professionnels en mesure de réaliser ces tâches complexes, chronophages et d'ampleur tout à fait importante, puisqu'elles tiennent tant aux pièces comptables de l'entreprise qu'à tout le contexte de ses pratiques commerciales, y compris dans une activité à caractère purement accessoire, le professionnel pourra consulter et télécharger gratuitement sur le site www.astreeavocats.com des outils de contrôle et de préparation à celui-ci qui le guideront dans ses démarches.

Il est pas non plus inutile de mettre en place des réunions internes destinées à alerter l'intégralité du personnel sur les démarches de l'autorité de contrôle et sur l'enjeu de ce dernier. Il s'agit donc de formation, d'information au personnel, afin que tout un chacun au sein de l'entreprise, même dans l'hypothèse d'une activité purement accessoire, puisse être en mesure d'appréhender les contours du contrôle et la visite des contrôleurs.

Une telle organisation permettra de répondre efficacement aux demandes qui seront formulées par les contrôleurs. Elle constitue une première garantie à disposition de personnes visées par un contrôle sur pièces et sur place.

Par ailleurs, il convient, pour chaque structure placée sous l'autorité de l'ACP, d'inviter ses salariés à faire preuve de discrétion dans leurs conversations en présence des contrôleurs, de les inviter à ne remettre à ceux-ci aucun document sans en référer préalablement à une personne qui sera désignée comme étant l'unique interlocutrice de l'autorité. Cela permettra de connaître précisément les documents qui auront été consultés par l'ACP et de pouvoir parfaitement maîtriser l'exercice du contrôle sur pièces.

Exercer ses droits au cours du contrôle

Si l'autorité dispose de larges pouvoirs lors de l'exercice de ses missions, il n'en demeure pas moins que les personnes faisant l'objet du contrôle disposent de certains droits, qu'elles peuvent opposer aux contrôleurs à l'occasion de l'exercice de leurs prérogatives. Ces droits ne font pas l'objet d'une énumération exhaustive dans le code monétaire et financier, mais ils peuvent être déduits de certaines dispositions du code, de la jurisprudence, de la charte du contrôle de l'ACP et de garanties accordées aux personnes contrôlées par d'autres autorités administratives indépendantes. Il s'agit pour l'essentiel du droit :

- d'exiger de se voir présenter la lettre de mission des contrôleurs lorsque ceux-ci n'appartiennent pas à la brigade normalement compétente ;

- de formuler des observations à l'occasion de la communication par l'ACP du projet de rapport. Les observations seront ainsi jointes au rapport définitif ;

- d'être convoqué au moins huit jours à l'avance, dans l'hypothèse d'une audition devant le collège de l'ACP (CMF, art. R. 612-27) ;

- d'être assisté par un avocat (ou tout autre personne de son choix) tout au long de la procédure de contrôle. Il s'agit du droit le plus important dont bénéficient les personnes contrôlées. La faculté d'être assisté existe tout au long du contrôle, et l'ACP ne saurait en aucun cas refuser la présence du conseil choisi au cours des contrôles. Il est particulièrement important d'insister sur l'assistance en phase administrative de contrôle, c'est-à-dire lors du contrôle sur place et sur pièces.

Exercer ses droits lors des suites du contrôle

Les articles L. 612-30 et L. 612-38 du code monétaire et financier (ainsi que les articles issus de leurs règlements d'application) précisent que l'ACP est investie de pouvoirs de police administrative et de sanction à l'égard des personnes qu'elle a contrôlées. Rappelons que ces derniers peuvent conduire jusqu'au dessaisissement de la personne concernée au profit d'un administrateur provisoire, investi de pouvoirs très étendus (CMF, art. L. 612-34) ou jusqu'au prononcé d'une interdiction totale d'exercer (CMF, art. L. 612-39). L'exercice des pouvoirs de police administrative et la mise en oeuvre de la procédure de sanction doit naturellement être encadrés par des garanties procédurales. Ces dernières sont de deux ordres : la personne dispose de prérogatives qu'elle peut faire valoir à l'occasion de la procédure de sanction et, d'autre part, les décisions prises par l'ACP en matière disciplinaire peuvent faire l'objet d'un recours.

La procédure de sanction pouvant être initiée à la suite du contrôle est accompagnée de plusieurs garanties au profit de la personne à l'encontre de laquelle une mesure disciplinaire est envisagée. Outre le fait qu'elle peut, comme nous l'avons précisé, être assistée par un avocat tout au long de la procédure, la personne mise en cause dispose des garanties suivantes :

- les griefs retenus contre elle lui sont notifiés et elle dispose alors d'un délai de quinze jours au moins pour faire valoir ses observations ;

- elle ne peut être entendue par la commission avant l'expiration d'un délai de vingt jours ouvrés à compter de la réception de la lettre de notification des griefs ;

- elle dispose du droit de demander la récusation d'un ou plusieurs membres de la commission appelés à statuer ;

- elle peut demander à ce que l'audience ne soit pas publique ;

- elle dispose, bien évidemment, du droit de présenter sa défense et d'être entendue en dernier.

Bien qu'aucune décision n'ait encore été rendue à propos de la procédure disciplinaire mise en place par l'ACP, la jurisprudence du Conseil d'État et du Conseil constitutionnel relative aux procédures de sanctions mises en place par d'autres autorités administratives tend à faire bénéficier les personnes mises en causes des garanties procédurales prévues par la Convention européenne des droits de l'homme et attachées à toutes les procédures juridictionnelles.

À cet égard, nous saluerons les termes d'une décision du 2 décembre 2011 par laquelle le Conseil constitutionnel estime que sont contraires à la Constitution les dispositions du code monétaire et financier conférant à la Commission bancaire (antérieurement à sa fusion au sein de l'ACP) des pouvoirs disciplinaires, sans organiser de manière effective la séparation entre ses pouvoirs de poursuite et ses pouvoirs de sanction (Cons. const., QPC, 2 décembre 2011, n° 2011-200).

Les mesures de police administrative prises par le collège de l'ACP peuvent faire l'objet, dans un délai de deux mois suivant leur notification, d'un recours en annulation devant le Conseil d'État (CMF, art. L. 612-16). Les dispositions adoptées par la commission des sanctions à la suite d'un contrôle peuvent faire l'objet d'un recours de pleine juridiction devant le Conseil d'État dans un délai de deux mois suivant leur notification (CMF, art. L. 612-16).

Il est pas inutile de mettre en place des réunions internes destinées à alerter l'intégralité du personnel sur les démarches de l'autorité de contrôle et sur l'enjeu de ce dernier.

Les personnes faisant l'objet d'un contrôle disposent de certains droits, qui peuvent être déduits de dispositions codifiées, de la jurisprudence, de la charte du contrôle de l'ACP et de garanties accordées aux personnes contrôlées par d'autres autorités administratives indépendantes.

Les mesures de police administrative prises par le collège de l'ACP peuvent faire l'objet, dans un délai de deux mois suivant leur notification, d'un recours en annulation devant le Conseil d'État (CMF, art. L. 612-16).

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