Contester l'amende forfaitaire, ce n'est pas encore gagné

Contester l'amende forfaitaire, ce n'est pas encore gagné
DR Georges Ayache, avocat à la cour, ancien juge administratif
Afin de compliquer la contestation de l'amende forfaitaire, le législateur a imposé au contrevenant la production de l'avis de contravention. Qu'en est-il lorsque l'automobiliste n'est pas en mesure de le joindre à sa contestation ?

Sans aucun doute, les litiges relatifs aux règles de circulation routière sont devenus un contentieux de masse qui ne cesse de congestionner les juridictions compétentes. Le contentieux de la circulation routière monopolise plus qu'avant les audiences des juridictions de police, des tribunaux correctionnels ou encore des tribunaux administratifs.

Cette situation est la conséquence mécanique de l'accroissement constant du nombre de véhicules et de la verbalisation dont leurs conducteurs font l'objet. Elle résulte également des procédures parajudiciaires, parfois opaques et inéquitables, qui, perçues comme telles par les automobilistes, aboutissent à des contestations.

La procédure de contestation de l'amende forfaitaire emprunte au procès administratif certaines de ses exigences processuelles. Ainsi, par mimétisme avec les dispositions de l'article R. 412-1 du code de justice administrative, qui imposent que la requête doit, à peine d'irrecevabilité, être accompagnée de la décision attaquée, l'amende forfaitaire ne peut être valablement contestée en l'absence de production, selon l'état d'avancement de la procédure engagée, de l'avis de contravention ou de l'avis forfaitaire majoré. C'est ce qu'impose, depuis le décret n° 86-1044 du 18 septembre 1986 (art. 2, JO du 19 septembre 1986), l'article R. 49-4 du code de procédure pénale.

De la même manière, comme il est dit aux dispositions de l'article 530 du code de procédure pénale, le contrevenant qui conteste l'avis d'amende majorée doit également accompagner sa réclamation dudit avis, à défaut de quoi elle est irrecevable.

Cette disposition s'étend également à la procédure du contrôle-sanction automatisé, au titre de l'article L. 529-10 du code de procédure pénale, lequel impose en outre que la contestation soit effectuée sous la forme d'une lettre recommandée et accompagnée d'une liste de pièces qui varient selon la procédure de contestation mise en oeuvre par le contrevenant.

Alors que si le procès administratif peut tout de même être introduit si le requérant ne peut pas produire l'acte attaqué en raison d'une « impossibilité justifiée », il en va autrement pour le contentieux bureaucratique du droit routier.

À la lumière de ces textes, la jurisprudence estime, à bon droit, que le défaut de production de l'original de l'avis, correspondant à l'amende considérée, a pour conséquence de frapper d'irrecevabilité la réclamation du contrevenant (Crim,. 18 janvier 2000., n° 99-80.185, Bull. crim. n° 26, Droit pénal 2000, Chron. 20, obs. Marsat ; Crim,. 3 mars 2009, n° 08-84.162, Bull. crim. 2009, n° 48). Il va sans dire que la production de simples photocopies conduira au rejet de la contestation pour non-respect des formes.

La contestation sera également rejetée en cas de production de l'avis d'opposition administrative alors que le contrevenant faisait valoir qu'il n'avait jamais reçu à son domicile les avis en cause (Crim., 27 octobre 2009, n° 08-87.327).

Toutefois, le rôle du juge est limité, comme l'a rappelé récemment la Cour de cassation, en précisant qu'il n'appartient pas au juge qui statue en matière contraventionnelle de se prononcer sur la validité de la réclamation portant sur l'avis d'amende forfaitaire, adressée par le contrevenant à l'officier du ministère public antérieurement à la décision de poursuite (Crim., 2 mars 2011, n° 10-84.060). En d'autres termes, le juge de police n'est pas le juge de la recevabilité de la contestation, sauf si les droits de la défense du contrevenant sont bafoués par l'autorité de poursuite et que cela crée un incident contentieux.

Quand bien même l'intéressé n'aurait pas eu, de bonne foi, connaissance de l'avis de contravention en temps utile, toute réclamation à l'Administration de ce chef est devenue illusoire et se trouve (presque) systématiquement rejetée par l'officier du ministère public.

Une telle systématicité a plusieurs conséquences. D'abord, elle prive le contrevenant du recours éventuel à la requête en exonération. Surtout, elle fonctionne de fait comme si la charge de la preuve de la non-réception d'un avis de contravention incombait à l'intéressé.

On comprend bien que l'Administration s'évertue à multiplier à cet égard les méthodes expéditives et intimidatrices. En effet, elle ne pourrait jamais rapporter une telle preuve, dans la mesure où les avis de contravention portant amende forfaitaire, simple ou majorée, sont expédiés par courrier simple.

L'Administration justifie son attitude rigide par la nécessité d'une dissuasion visant à décourager les réclamations abusives ou dilatoires. Force est cependant d'en conclure que le droit perd ce qu'entend gagner la simple commodité administrative, jointe à un souci sans doute légitime d'économie des deniers publics.

Produire des originaux sans en disposer

Il en va autrement en cas de majoration de l'amende forfaitaire. En effet, le non-paiement de l'amende forfaitaire simple dans le délai de quarante-cinq jours suivant la contestation de l'infraction, et en l'absence de requête en exonération, entraîne automatiquement l'émission d'un titre exécutoire d'amende forfaitaire majorée.

La pratique démontre que, de plus en plus fréquemment, les contrevenants reçoivent une majoration malgré l'existence d'une requête en exonération.

Cette pratique est dépourvue de tout fondement juridique. Les contrevenants reçoivent une telle majoration par voie de titre exécutoire d'autant plus automatiquement qu'ont été constatées, par l'officier du ministère public, défaut de paiement et absence de requête en exonération.

Que se passe-t-il lorsque le contrevenant a tout simplement égaré son avis de contravention ou n'a pas été informé de la verbalisation ou de l'émission à son encontre d'un titre exécutoire d'amende forfaitaire majorée et, de fait, n'en a pris connaissance qu'à travers les poursuites ultérieures dirigées contre lui ? Tel est le cas d'espèce ayant fait l'objet d'un arrêt rendu par la cour d'appel de Lyon, le 28 juin 2011.

Un conducteur avait été verbalisé pour inobservation de l'arrêt imposé par un feu rouge fixe ou clignotant. L'officier du ministère public près le tribunal de police de Lyon prononçait à son encontre une amende forfaitaire majorée. Or, par lettre de son conseil adressée à l'officier du ministère public de Lyon, l'intéressé déclarait n'avoir été informé de l'amende forfaitaire majorée que par un commandement de payer du Trésor public délivré bien plus tard. Il prétendait ainsi implicitement n'avoir pas eu connaissance du titre exécutoire. Cette même lettre sollicitait la délivrance d'une copie du titre exécutoire, en application de l'article R. 155-1° du code de procédure pénale.

Sur le fondement de l'article 530, alinéa 3, de ce même code, l'officier du ministère public informait l'intéressé de l'irrecevabilité de sa réclamation pour défaut de jonction de l'original de l'avis d'amende forfaitaire majorée.

Le mis-en-cause a donc formé une requête auprès du greffe de la juridiction de proximité de Villeurbanne, qui la déclara recevable en incident contentieux et annula le titre exécutoire, non sans rappeler que cette annulation ouvrait au ministère public un nouveau délai de prescription de l'action publique.

Dans cette affaire, il ressort que l'officier du ministère public a apprécié logiquement la réclamation formée par l'intéressé. En effet, seul le ministère public, sous le contrôle du tribunal de police, apprécie la recevabilité d'une réclamation formée par un contrevenant - même s'il n'a pas l'opportunité d'en apprécier la pertinence, une telle appréciation incombant aux juges du fond (Crim., 20 mars 2002, Jurisprudence automobile 2002) - et, par voie de conséquence, la validité du titre exécutoire servant de fondement aux poursuites (Civ. 2e, 18 octobre 2001 : Bull. civ. II, n° 155). En l'occurrence, l'officier du ministère public a fait une application mécanique des dispositions du code de procédure pénale imposant la production de l'acte attaqué.

Dans cette espèce, toutefois, le problème était double. D'un côté, en effet, le contrevenant se trouvait dans l'impossibilité de produire l'original de l'avis de contravention, qu'il soutenait précisément n'avoir pas reçu. D'où le caractère un peu surréaliste de la réponse administrative reprochant au contrevenant de n'avoir pas produit un document dont il prétendait justement n'avoir pas eu connaissance. D'un autre côté, la correspondance du contrevenant à l'Administration s'analysait davantage comme une demande de production d'une copie du titre exécutoire que comme une réclamation au sens de l'article 530 précité.

Une telle demande de production est d'ailleurs prévue, depuis le décret n° 2002-801 du 3 mai 2002, par l'article R. 155-1° du code de procédure pénale : « En matière criminelle, correctionnelle et de police, hors les cas prévus par l'article 114, il peut être délivré aux parties, sur leur demande, expédition de la plainte ou de la dénonciation, des ordonnances définitives, des arrêts, des jugements, des ordonnances pénales et des titres exécutoires prévus à l'article 529-2, alinéa 2, du code de procédure pénale. »

La preuve à la charge de l'Administration

En conséquence, l'arrêt de la cour d'appel de Lyon a confirmé le jugement de la juridiction de proximité et a décidé que l'article 530 du code de procédure pénale ne s'appliquait pas à l'espèce. Il a estimé, fort logiquement, que le contrevenant, au regard de la procédure suivie, ne pouvait disposer des pièces indispensables à la recevabilité de la réclamation.

Pour que la position de l'Administration pût éventuellement prospérer, il eut fallu qu'elle apportât la preuve certaine que l'intéressé avait été dûment informé de l'existence d'un titre exécutoire d'amende forfaitaire majorée formé à son encontre, par la production soit de l'avis de réception signé par l'intéressé, soit de la copie de l'enveloppe ayant servi à l'acheminement du titre exécutoire, revêtu des mentions de présentation à l'adresse correcte de l'intéressé et du cachet « Destinataire avisé », apposés par les services postaux. Faute pour elle, d'apporter cette preuve certaine, qui lui incombait,l'Administration ne pouvait qu'encourir la sanction d'une annulation du titre exécutoire.

Sur le plan plus général du contentieux de la circulation routière, l'arrêt de la cour d'appel du 28 juin 2011 vient rappeler utilement qu'une sanction pénale n'est pas légale si son automatisation - telle que l'encourage, pour toutes sortes de raisons, le contrôle-sanction dans sa configuration actuelle - tend à dissuader l'accès au juge.

Reste désormais à connaître la position de la Cour de cassation, qui, à la lumière de sa jurisprudence, pourrait prendre une décision contraire à celle retenue par la cour d'appel de Lyon et, ainsi, estimerait qu'à l'impossible le contrevenant contestataire reste tenu !

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