Échange du permis de conduire étranger : La condition de réciprocité appréhendée par le juge administratif

Échange du permis de conduire étranger : La condition de réciprocité appréhendée par le juge administratif
Laureen Spira, avocate en droit routier © DR

Par un arrêt du 16 mai 2012, le Conseil d'État a jugé qu'il n'était pas lié par la liste des pays, établie par le ministre délégué aux Transports, avec lesquels il existe une pratique d'échange réciproque des permis de conduire avec la France.

L'absence de mention d'un État sur cette liste ne fait pas obstacle à ce que l'Administration procède à l'échange d'un titre de conduite, s'il est établi, et cela par tout moyen, que le pays de délivrance procède dans les mêmes conditions à l'échange des permis français dans le respect des exigences de la sécurité routière.

En l'espèce, par une décision du 8 octobre 2004, le préfet de police refusait la demande d'échange d'un titre de conduite d'un ressortissant argentin contre un permis de conduire français. Le recours gracieux du requérant était rejeté le 1er décembre 2004 au motif qu'aucun accord de réciprocité n'existait entre la France et l'Argentine.

La cour d'appel de Paris confirmait le jugement de première instance (n° 0426100/3-2) dans un arrêt du 2 juillet 2010 (n° 08PA04498) en précisant que lorsqu'un pays ne figure pas sur la liste des pays pro-cédant à l'échange des permis de conduire français, le préfet est tenu de refuser l'échange du titre de conduite délivré par cet État.

Le Conseil d'État infirme ce raisonnement et annule l'arrêt de la cour d'appel (CE 5e et 4e sous-section réunies, 16 mai 2012, n° 342768, rec. Lebon ; Gaz. du Pal., 7 juin 2012, n° 159, p. 28). La Haute Juridiction considère en effet que les dispositions de l'arrêté du 8 février 1999 n'imposent pas un accord entre les États, mais une condition de réciprocité qui peut être prouvée par tout moyen par le requérant. Le Conseil d'État ajoute qu'il ne doit pas être démontré d'incompatibilité avec les exigences de la sécurité routière dans les conditions de délivrance du titre étranger. L'affaire était renvoyée à la cour administrative d'appel de Paris.

Les conditions de reconnaissance et d'échange d'un titre de conduite étranger

La procédure d'échange des permis de conduire délivrés par les États qui ne sont pas membres de la Communauté européenne ou de l'Espace économique européen, pour un titre de conduite français, est prévue par l'article R. 222-3 du code de la route : « Tout permis de conduire national, en cours de validité, délivré par un État ni membre de la Communauté européenne ni partie à l'accord sur l'Espace économique européen peut être reconnu en France jusqu'à l'expiration d'un délai d'un an après l'acquisition de la résidence normale de son titulaire. Pendant ce délai, il peut être échangé contre le permis français, sans que son titulaire soit tenu de subir les examens prévus au premier alinéa de l'article R. 221-3. Les conditions de cette reconnaissance et de cet échange sont définies par arrêté du ministre chargé des Transports, après avis du ministre de la Justice, du ministre de l'Intérieur et du ministre chargé des Affaires étrangères. Au terme de ce délai, ce permis n'est plus reconnu, et son titulaire perd tout droit de conduire un véhicule pour la conduite duquel le permis de conduire est exigé. »

L'arrêté du 8 février 1999 (NOR : IOCS1132147A), en vigueur à la date des décisions de refus contestées, précise les conditions de reconnaissance et d'échange des titres de conduite, et pose le principe de la condition de réciprocité entre les États.

Dans une optique de simplification, une liste des pays pratiquant l'échange des permis français est établie par le ministre chargé des Transports en collaboration avec le ministre des Affaires étrangères. La liste est annexée à la circulaire du 22 septembre 2006, qui prescrit explicitement aux préfets d'octroyer ou de refuser l'échange des permis de conduire selon que l'État de délivrance respecte ou non la condition de réciprocité, mettant ainsi le préfet dans un cadre de compétence liée.

La question de l'exhaustivité de la liste des pays procédant à l'échange des titres de conduite français

Conformément aux dispositions précédemment rappelées, les juridictions administratives s'accordaient traditionnellement à juger qu'un préfet pouvait refuser d'échanger un permis de conduire étranger au motif que l'échange réciproque n'était pas instauré, en se contentant simplement de produire la liste des pays ad-mis à l'échange (CAA Paris, 2 juillet 2010, n° 08PA04498 ; CAA Lyon, 17 février 2012, n° 10LY02126).

Cependant, plusieurs arrêts ont enrayé cette mécanique d'application stricte de ladite liste et de rejet systématique des demandes d'échange de permis par le préfet lorsque l'État de délivrance du titre ne figure pas sur celle-ci.

La cour administrative d'appel de Versailles a franchi un premier cap dans l'autonomie du juge administratif dans le cadre d'un litige dont l'issue dépendait de l'application par un État étranger d'obligations réciproques (CAA Versailles, 8 octobre 2007, n° 06VE00 142).

La juridiction d'appel jugeait, en effet, qu'elle n'était pas liée par la position du ministre et ouvrait ainsi la possibilité d'exercer un entier pouvoir d'appréciation sur les éléments présentés par le requérant, ce que la jurisprudence refusait jusqu'alors.

Enfin, pour la première fois, une juridiction administrative affirme que la condition de réciprocité ne peut se déduire de la présence ou non d'un État sur la liste des pays procédant à l'échange du permis de conduire français, et impose au préfet de vérifier l'effectivité de celle-ci (TA de Nancy, 26 avril 2011, n° 0901849, AJDA 2011, p. 1519).

Il ne restait donc qu'à attendre une consécration de ce raisonnement par les juges du Palais royal.

L'effectivité de la condition de réciprocité

Le Conseil d'État, dans son arrêt du 16 mai 2012, juge ainsi que les dispositions de l'article 7 de l'arrêté du 8 février 1999 ne subordonnent pas l'échange d'un permis de conduire étranger à la conclusion d'un accord de réciprocité entre la France et l'État ayant délivré le titre de conduite.

Il appartient au requérant, en cas de refus d'échange d'un permis de conduire au motif que l'État de délivrance ne figure pas sur ladite liste, d'apporter la preuve que cet État pratique l'échange de permis de conduire français, d'une part, et de prouver, d'autre part, que les conditions de délivrance des titres dans cet État ne sont pas contraires aux exigences de sécurité routière.

Le Conseil d'État considère ainsi que la condition de réciprocité est certes nécessaire, mais qu'elle peut ne pas suffire à permettre l'échange de titre. En effet, le préfet et le ministre ont toujours la possibilité de produire toute précision utile sur la conformité aux exigences de la sécurité routière des conditions de délivrance du titre de conduite étranger.

Le Conseil d'État ne s'estime donc pas lié par la liste établie en 1999 par le ministre chargé des Transports et par le contrôle effectué par celui-ci en amont. Les ministres et la Haute Juridiction semblent néanmoins s'accorder sur un besoin de contrôle accru de la procédure d'échange des permis de conduire étranger. Le ministre chargé des Transports a souhaité s'orienter vers un encadrement plus strict de la procédure d'échange des permis de conduire étrangers, dans ce domaine de fraudes avérées.

L'arrêté du 8 février 1999, en vigueur au moment des faits soumis au Conseil d'État le 16 mai 2012, est abrogé par l'arrêté du 12 janvier 2012 (NOR : EQUS9900103A) fixant les nouvelles conditions de reconnaissance et d'échange des permis de conduire délivrés par les États n'appartenant ni à l'Union européenne ni à l'Espace économique européen. Là où l'arrêté de 1999 se contentait d'exiger une simple condition de réciprocité, celui de 2012 impose la régularisation d'un accord international.

Les pays avec lesquels existent un accord de réciprocité seront désormais mieux contrôlés, notamment sur leur procédure de délivrance interne, et les titres à échanger pourront être expertisés sur demande du préfet en cas de doute sur leur authenticité (voir question au ministre de l'Intérieur, de l'Outre-mer, des Collectivités territoriales et de l'Immigration n° 126918, JO du 24 janvier 2012, p. 802, et JO du 15 mai 2012, p. 3898).

L'écho limité de l'arrêt du Conseil d'État au regard des nouvelles conditions posées par l'arrêté du 12 janvier 2012

La question de l'exhaustivité de la liste établie par le ministre chargé des Transports ayant été résolue par l'arrêté du 12 janvier 2012, la décision rendue le 16 mai 2012 par le Conseil d'État semble donc avoir un champ d'application limité et une portée relative.

La position du Conseil d'État ne paraît en conséquence applicable que pour les seuls contentieux survenus avant la publication de l'arrêté de 2012.

Il sera néanmoins intéressant de se pencher sur la jurisprudence à venir pour analyser la position prise par les juridictions administratives dans le contrôle des refus d'échange de titres étrangers postérieurs au 12 janvier 2012.

Il appartient au requérant d'apporter la preuve que cet État pratique l'échange de permis de conduire français, d'une part, et de prouver, d'autre part, que les conditions de délivrance des titres dans cet État ne sont pas contraires aux exigences de sécurité routière.

La position du Conseil d'État ne paraît applicable que pour les seuls contentieux survenus avant la publication de l'arrêté de 2012.

 

Circulaire n° 2206-78 du 22/09/2006 (extrait)

- « La liste des États figurant sur ce tableau étant exhaustive, tout permis de conduire délivré au nom d'un État qui n'y est pas mentionné devra être considéré comme étant non échangeable au sens de l'article 7 (§7.1.1) de l'arrêté du 8 février 1999 précité. »

Arrêtés fixant les conditions de reconnaissance et d'échange des permis (extraits)
  • Arrêté du 8 février 1999 (article 7) « 7.1. Pour être échangé contre un titre français, tout permis de conduire national, délivré par un État n'appartenant ni à l'Union européenne ni à l'Espace économique européen, doit répondre aux conditions suivantes : [7.1.1.] avoir été délivré au nom de l'État dans le ressort duquel le conducteur avait alors sa résidence normale, sous réserve que cet État procède, de manière réciproque, à l'échange du permis de conduire français. »
  • Arrêté du 12 janvier 2012 (article 5) « I. Pour être échangé contre un titre français, tout permis de conduire délivré par un État n'appartenant ni à l'Union européenne ni à l'Espace économique européen doit répondre aux conditions suivantes : A. Avoir été délivré au nom de l'État dans le ressort duquel le conducteur avait alors sa résidence normale, sous réserve qu'il existe un accord de réciprocité entre la France et cet État conformément à l'article R. 222-1 du code de la route. »

 

 

La décision

 

CE, 16 mai 2012, n° 342768

Vu 1°), sous le n° 342768, le pourvoi, enregistré le 26 août 2010 au secrétariat du contentieux du Conseil d'État, présenté pour M. Gonzalo A., demeurant ... ; M. A. demande au Conseil d'État :

1°) d'annuler l'arrêt n° 08PA04498 du 2 juillet 2010 par lequel la cour administrative d'appel de Paris a rejeté sa requête tendant à l'annulation du jugement n° 0426100/3-2 du 2 juillet 2008 du tribunal administratif de Paris rejetant sa demande tendant, d'une part, à l'annulation de la décision du 8 octobre 2004 par laquelle le préfet de police a refusé l'échange de son permis de conduire argentin contre un permis français et de sa décision du 1er décembre 2004 rejetant son recours gracieux et, d'autre part, à ce qu'il soit enjoint à la même autorité de procéder à cet échange ;

2°) réglant l'affaire au fond, de faire droit à sa requête d'appel ;

3°) de mettre à la charge de l'État la somme de 3 000 E au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ;

Vu 2°), sous le n° 342948, le pourvoi sommaire et le mémoire complémentaire, enregistrés les 2 septembre et 2 décembre 2010 au secrétariat du contentieux du Conseil d'État, présentés pour M. Gonzalo A. et reprenant les conclusions de son pourvoi présenté sous le n° 342768 ; Vu les autres pièces des dossiers ; Vu le code de la route ; Vu l'arrêté du ministre de l'Équipement, des Transports et du Logement du 8 février 1999 fixant les conditions de reconnaissance et d'échange des permis de conduire délivrés par les États n'appartenant ni à l'Union européenne ni à l'Espace économique européen ; Vu le code de justice administrative ; Après avoir entendu en séance publique : - le rapport de M. Philippe Ranquet, Maître des requêtes ; - les observations de la SCP Bénabent, avocat de M. A. ; - les conclusions de Mme Sophie-Justine Lieber, rapporteur public ; - la parole ayant été à nouveau donnée à la SCP Bénabent, avocat de M. A. ; Considérant que les deux pourvois présentés pour M. A. sous les numéros 342768 et 342948 tendent aux mêmes fins ; qu'il y a lieu de les joindre pour statuer par une seule décision ; Considérant que le mémoire complémentaire annoncé dans le pourvoi présenté pour M. A. le 2 septembre 2010 sous le n° 342948 est parvenu au secrétariat du contentieux du Conseil d'État par télécopie le 2 décembre 2010 et a été régularisé par la production, le 6 décembre 2010, d'un exemplaire signé ; qu'ainsi, contrairement à ce que soutient le ministre de l'Intérieur, le requérant a produit un mémoire complémentaire dans le délai de trois mois fixé par l'article R. 611-22 du code de justice administrative et ne peut être réputé s'être désisté de son pourvoi ; Considérant qu'il ressort des pièces du dossier soumis aux juges du fond que, par une décision du 8 octobre 2004, confirmée le 1er décembre 2004 sur recours gracieux, le préfet de police a refusé d'échanger le permis de conduire argentin détenu par M. A. contre un permis de conduire français ; que par un arrêt du 2 juillet 2010 contre lequel M. A. se pourvoit en cassation, la cour administrative d'appel de Paris a rejeté sa requête tendant à l'annulation du jugement du 2 juillet 2008 du tribunal administratif de Paris rejetant sa demande d'annulation de ces deux décisions ; Considérant qu'aux termes du premier alinéa de l'article R. 221-3 du code de la route « les examens du permis de conduire susvisés comportent une épreuve théorique et une épreuve pratique » et qu'aux termes de l'article R. 222-3 du même code « tout permis de conduire national, en cours de validité, délivré par un État ni membre de la Communauté européenne ni partie à l'accord sur l'Espace économique européen peut être reconnu en France jusqu'à l'expiration d'un délai d'un an après l'acquisition de la résidence normale de son titulaire. Pendant ce délai, il peut être échangé contre le permis français, sans que son titulaire soit tenu de subir les examens prévus au premier alinéa de l'article R. 221-3. Les conditions de cette reconnaissance et de cet échange sont définies par arrêté du ministre chargé des Transports, après avis du ministre de la Justice, du ministre de l'Intérieur et du ministre chargé des Affaires étrangères » ; qu'aux termes de l'article 7 de l'arrêté du ministre de l'Équipement, des Transports et du Logement du 8 février 1999 pris pour l'application de ces dispositions, « 7.1. pour être échangé contre un titre français, tout permis de conduire national délivré par un État n'appartenant ni à l'Union européenne ni à l'Espace économique européen doit répondre aux conditions suivantes : 7.1.1. avoir été délivré au nom de l'État dans le ressort duquel le conducteur avait alors sa résidence normale, sous réserve que cet État procède, de manière réciproque, à l'échange du permis de conduire français » ; qu'aux termes de l'article 14 du même arrêté, « le ministre chargé des Transports établit, après consultation du ministre des Affaires étrangères, la liste des États qui accordent aux ressortissants français les avantages ou privilèges analogues à ceux mentionnés aux articles 4 et 7.1.1 ci-dessus. Il porte cette liste à la connaissance des préfets » ; Considérant que ces dispositions, en vigueur à la date des décisions de refus contestées, ne subordonnent l'échange d'un permis de conduire étranger entrant dans le champ d'application de l'article R. 222-3 du code de la route à la conclusion d'aucun d'accord sous quelque forme que ce soit entre la France et l'État au nom duquel le permis a été délivré ; que l'absence de mention d'un État sur la liste prévue par ces mêmes dispositions alors en vigueur ne fait pas obstacle à l'échange d'un permis de conduire, sans que l'intéressé ait subi l'épreuve théorique et l'épreuve pratique que comporte l'examen du permis de conduire, s'il est établi, par tout moyen, que cet État qui l'a délivré procède effectivement, dans les mêmes conditions, à l'échange des permis de conduire français, et si aucun motif tiré de l'incompatibilité avec les exigences de la sécurité routière des conditions dans lesquelles le permis a été délivré ne s'y oppose ; que, dès lors, en jugeant que le préfet de police était tenu de refuser l'échange demandé par M. A. au seul motif que l'Argentine ne figurait pas sur cette liste, la cour administrative d'appel a commis une erreur de droit ; que, par suite, sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens des pourvois, M. A. est fondé à demander l'annulation de l'arrêt attaqué ; Considérant qu'il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de l'État la somme de 3 000 E que M. A. demande au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; DÉCIDE : Article premier : l'arrêt du 2 juillet 2010 de la cour administrative d'appel de Paris est annulé. Article 2 : l'affaire est renvoyée à la cour administrative d'appel de Paris. Article 3 : l'État versera à M. A. la somme de 3 000 € au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 4 : la présente décision sera notifiée à M. Gonzalo A. et au ministre de l'Intérieur, de l'Outre-mer, des Collectivités territoriales et de l'Immigration.

 

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