Le mécanisme de l'amende plancher est constitutionnel
Jean-Baptiste le Dall, avocat à la cour, docteur en droit
Contester une amende forfaitaire se révèle souvent compliqué pour le simple particulier, peu habitué des spécificités du code de la route. Par exemple, nombreux sont ceux qui auront la désagréable surprise de voir leurs contestations rejetées pour une absence d'envoi en recommandé, alors que le courrier de rejet de l'officier du ministère public prouve bien que les délais de contestation ont été respectés. Néanmoins, si le chemin vers la salle d'audience de la juridiction de proximité est semé d'embûches, au moins permet-il à l'automobiliste d'espérer sinon une relaxe, à tout le moins une sanction plus douce.
L'espoir, c'est peut-être la seule chose qui reste à l'automobiliste en ces temps de sévérité accrue, car la réalité risque fort de se montrer décevante. La déception sera de mise pour celui qui, ne pouvant assister à l'audience, fera le constat amer que l'épais courrier qu'il avait transmis au juge de proximité n'a été d'aucune utilité. Cependant, l'automobiliste qui se rend à l'audience de proximité risque, lui aussi, de sortir dépité du tribunal. Bien sûr, il avait pu être averti des faibles chances de succès de sa démarche, mais l'avait-on averti qu'en cas de condamnation, il se verrait infliger une amende d'un montant au moins égal au montant de l'amende forfaitaire ou forfaitaire majorée ? Sans doute pas.
C'est pourtant ce que prévoit l'article 530-1 du code de procédure pénale : « En cas de condamnation, l'amende prononcée ne peut être inférieure au montant de l'amende ou de l'indemnité forfaitaire dans les cas prévus par le premier alinéa de l'article 529-2, le premier alinéa de l'article 529-5 ou le premier alinéa du III de l'article 529-6, ni être inférieure au montant de l'amende forfaitaire majorée dans les cas prévus par le second alinéa de l'article 529-2, le second alinéa de l'article 529-5 et le second alinéa du III de l'article 529-6. »
C'est ce principe de l'amende plancher qui a été porté à la connaissance du Conseil constitutionnel, qui devait juger des éventuelles atteintes aux principes de nécessité et d'individualisation des peines et au principe de séparation des pouvoirs (transmission par la chambre criminelle de la Cour de cassation du 22 juin 2011, n° 11-90.053).
Une peine « individualisée » au minimum imposé
Ce principe d'amende plancher n'est pas nouveau, puisqu'il a été introduit dans le code de la route par une loi du 3 janvier 1972 tendant à simplifier la procédure applicable en matière de contraventions, et c'est cette même loi qui avait mis en place la procédure de l'amende forfaitaire. Autant dire que la problématique n'est pas nouvelle, mais elle se pose, peut être, avec davantage d'acuité depuis que les radars automatiques ont envahi le bord de nos routes.
Bien évidemment, le mécanisme automatique de cette peine plancher ne peut que heurter le principe d'individualisation des peines découlant des termes de l'article 8 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen, mais aussi consacré par le législateur (article 132-10 du code pénal). Comment peut-on concevoir une peine individualisée dès lors que son montant minimal s'impose au juge ? Cette question n'a pas échappé à certains automobilistes, qui n'ont pas attendu l'arrivée de la question prioritaire de constitutionnalité (QPC) pour soumettre cette problématique au juge. D'ailleurs, certaines juridictions du fond n'ont pas hésité à dénoncer cette pratique (tribunal de police, Avesnes-sur-Helpes, 24 septembre 2001, « JA » de juillet 2002).
Pas de contradiction entre répression et adaptation
Cette courageuse prise de position n'a cependant pas résisté à la froide analyse de la Cour de cassation, pour laquelle « le juge de police, qui fixe la peine dans les limites de l'amende forfaitaire majorée et du maximum encouru, dispose du pouvoir de proportionner le montant de l'amende à la gravité de la contravention commise, à la personnalité de son auteur et à ses ressources » (Crim., 16 juin 1999, n° 98-82.881, « JA » 1999, p. 327 ; dans le même sens Crim., 20 septembre 2006, n° 06-81.983, et Crim., 15 novembre 2006, n° 06-81.984).
La Cour de cassation s'est toujours montrée extrêmement stricte sur l'application des minima prévus par le code de procédure pénale (Crim., 16 mars 2011, n° 10-87.402). Aussi, le dépôt d'une QPC relative au mécanisme de l'amende plancher semblait-elle évident, tant ce mécanisme heurtait les intérêts des automobilistes.
Les sages de la rue Montpensier (adresse parisienne du Conseil constitutionnel) avaient déjà eu à connaître de la question des peines planchers, et ils avaient déclaré conformes à la Constitution les dispositions de la loi du 10 août 2007 instaurant ce mécanisme pour les délinquants et criminels récidivistes. Ce fut également le cas avec la loi du 14 mars 2011 et le mécanisme de peines planchers pour les auteurs de certains crimes et délits, même en l'absence de récidive.
Pour le Conseil constitutionnel, « le principe d'individualisation des peines, qui découle de l'article 8 de la Déclaration de 1789, ne saurait faire obstacle à ce que le législateur fixe des règles assurant une répression effective des infractions ; qu'il n'implique pas davantage que la peine soit exclusivement déterminée en fonction de la personnalité de l'auteur de l'infraction » (Décision n° 2007-554 DC du 9 août 2007).
Première ouverture dans le domaine électoral
L'arrivée de la question prioritaire de constitutionnalité a redonné espoir aux automobilistes. Certains ont immédiatement vu dans une décision de juin 2010 une opportunité de remise en cause des peines « automatiques » prévues par le code de la route.
Le 11 juin 2010, les sages avaient ainsi censuré l'automaticité d'une disposition du code électoral : « Considérant que l'interdiction d'inscription sur la liste électorale imposée par l'article L. 7 du code électoral vise notamment à réprimer plus sévèrement certains faits lorsqu'ils sont commis par des personnes dépositaires de l'autorité publique, chargées d'une mission de service public ou investies d'un mandat électif public ; qu'elle emporte une incapacité d'exercer une fonction publique élective d'une durée égale à cinq ans ; qu'elle constitue une sanction ayant le caractère d'une punition ; que cette peine privative de l'exercice du droit de suffrage est attachée de plein droit à diverses condamnations pénales sans que le juge qui décide de ces mesures ait à la prononcer expressément ; qu'il ne peut davantage en faire varier la durée ; que, même si l'intéressé peut être, en tout ou partie, y compris immédiatement, relevé de cette incapacité dans les conditions définies au second alinéa de l'article 132-21 du code pénal, cette possibilité ne saurait, à elle seule, assurer le respect des exigences qui découlent du principe d'individualisation des peines ; que, par suite, l'article L. 7 du code électoral méconnaît ce principe et doit être déclaré contraire à la Constitution. »
Le juge conserve le pouvoir d'individualiser la peine
Fort de cette décision, un automobiliste avait donc tenté d'échapper à l'annulation de plein droit de son permis pour conduite sous l'empire d'un état alcoolique en état de récidive légale. Certains praticiens étaient même allés jusqu'à prédire l'inconstitutionnalité du permis à points...
La décision n° 2010-40, QPC, du 29 septembre 2010 a vite éteint les espérances les plus folles. « Considérant que si, conformément aux dispositions de l'article L. 234-13 du code de la route, le juge qui prononce une condamnation pour de telles infractions commises en état de récidive légale est tenu de prononcer l'annulation du permis de conduire avec interdiction d'en solliciter la délivrance d'un nouveau, il peut, outre la mise en oeuvre des dispositions du code pénal relatives aux dispense et relevé des peines, fixer la durée de l'interdiction dans la limite du maximum de trois ans ; que, dans ces conditions, le juge n'est pas privé du pouvoir d'individualiser la peine ; qu'en conséquence, les dispositions de l'article L. 234-13 du code de la route ne sont pas contraires à l'article 8 de la Déclaration de 1789. »
La procédure l'emporte sur la gravité de l'infraction
La motivation de cette décision augurait déjà du traitement réservé aux automobilistes. Pour le Conseil constitutionnel, il est ainsi possible d'individualiser une peine en en prononçant une autre. Et si cet argument ne suffisait pas, les sages ont été jusqu'à faire appel à la dispense de peine. Ou comment justifier l'injustifiable au préjudice des justiciables avec une dispense de peine, laquelle, on le sait, n'est que très rarement prononcée.
Toutefois, cette décision n'a pas mis fin à l'engouement des automobilistes pour la question prioritaire de constitutionnalité. Et confronter le principe de l'amende plancher de l'article 530-1 du code de procédure pénale aux termes de l'article 8 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 paraissait d'autant plus justifié que si le juge de proximité, à la suite d'une contestation, est contraint d'appliquer ce montant minimal d'amende, ce mécanisme, bien évidemment, n'a pas d'équivalent devant le tribunal correctionnel.
En d'autres termes, un automobiliste poursuivi pour conduite après usage de stupéfiants pourra se voir infliger une amende de 50 €, mais il sera condamné à au moins 350 € s'il conteste tardivement une verbalisation pour défaut de port de la ceinture de sécurité... Et au sein même de la juridiction de proximité, une différence pourra être faite entre l'automobiliste qui s'est vu remettre un avis de contravention dans le cadre de la procédure de l'amende forfaitaire et celui qui sera directement convoqué.
La disposition soumise au Conseil constitutionnel, à la suite de la transmission par la chambre criminelle le 22 juin 2011, n'instaure pas véritablement de peine automatique, mais un seuil de peine minimale qui, pour sa part, doit être automatiquement appliqué. La nuance est relevée par le Conseil constitutionnel, mais elle n'écarte pas la question d'une cohabitation impossible avec le principe d'individualisation des peines.
Aucune considération pour la situation personnelle
Pour autant, les sages de la rue Montpensier vont déclarer conforme ce mécanisme d'amende plancher. Ils ne se sont pas référés à la dispense de peine, même s'ils notent que la seule possibilité de descendre en deçà de ce « seuil infranchissable » réside dans cette dispense. Leur motivation se révèle beaucoup plus factuelle ! « La faculté de moduler la peine entre le seuil ainsi fixé et le maximum encouru » est tout d'abord mise en avant, et cette motivation pourrait, éventuellement, être comprise si elle n'était pas suivie de considérations dont on ne pourra que dénoncer le caractère aberrant.
Le Conseil constitutionnel n'hésite pas à expliquer qu'il « s'agit de peines d'un montant limité pour les catégories de contraventions les moins graves ». Effectivement, nous ne pourrons que convenir qu'une verbalisation pour défaut de port de la ceinture de sécurité ne vient pas sanctionner un comportement des plus dangereux. En revanche, le peu de considération des difficultés que rencontrera un salarié payé au Smic à rassembler 375 € (plus les frais de procédure) laisse songeur.
Un principe méconnu des automobilistes
De façon plus générale, on ne peut que regretter qu'il ne soit pas porté davantage d'attention aux droits des automobilistes à une époque où la délinquance routière est plus sévèrement réprimée que la délinquance de droit commun.
C'est avec une ultime considération que l'on mesurera l'importance du fossé qui sépare les sages de la rue Montpensier des justiciables. En expliquant que « le législateur a, dans l'intérêt d'une bonne administration de la justice et pour assurer la répression effective des infractions, retenu un dispositif qui fait obstacle à la multiplication des contestations dilatoires », le Conseil constitutionnel ignore, tout simplement, le fait que l'immense majorité des automobilistes ne connaît pas ce principe d'amende plancher. La pratique des juridictions de proximité montre qu'au contraire, nombreux sont ceux qui espèrent simplement une amende plus douce...
Dernier recours, la demande de remise gracieuse
Toutefois, à ces automobilistes qui ne fouleront jamais l'épaisse moquette des salons feutrés du Conseil constitutionnel, nous rappellerons que le législateur a introduit, en 2008, un article 530-4 dans le code de procédure pénale, aux termes duquel, « lorsque la personne qui a fait l'objet d'une amende forfaitaire majorée ne conteste pas la réalité de la contravention, mais sollicite, en raison de ses difficultés financières, des délais de paiement ou une remise gracieuse, elle adresse sa demande motivée non pas à l'officier du ministère public, mais au comptable public compétent.
Dans ce cas, l'article 529-10 n'est pas applicable. S'il estime la demande justifiée, le comptable public compétent peut alors octroyer des délais ou rendre une décision de remise gracieuse partielle ou totale, le cas échéant en appliquant une diminution de 20% des sommes dues, conformément à l'article 707-4 ». Attention cependant, rien ne garantit l'issue d'une telle démarche, qui éloignera l'automobiliste des tribunaux.
La décision
Conseil constitutionnel, QPC, 16 septembre 2011, n° 2011-162
Le Conseil constitutionnel a été saisi, le 27 juin 2011, par la Cour de cassation (chambre criminelle, arrêt n° 4008 du 22 juin 2011), dans les conditions prévues à l'article 61-1 de la Constitution, d'une question prioritaire de constitutionnalité posée par la société Locawatt, relative à la conformité aux droits et libertés que la Constitution garantit du deuxième alinéa de l'article 530-1 du code de procédure pénale.
LE CONSEIL CONSTITUTIONNEL,
Vu la Constitution ; Vu l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 modifiée portant loi organique sur le Conseil constitutionnel ; Vu le code de procédure pénale ; Vu le règlement du 4 février 2010 sur la procédure suivie devant le Conseil constitutionnel pour les questions prioritaires de constitutionnalité ; Vu les observations produites pour la société requérante par maître Jean-Charles Teissedre, avocat au barreau de Montpellier, enregistrées le 18 juillet 2011 ; Vu les observations produites par le Premier ministre, enregistrées le 19 juillet 2011 ; Vu les pièces produites et jointes aux dossiers ; Maître Teissedre pour la société requérante et M. Xavier Pottier, désigné par le Premier ministre, ayant été entendus à l'audience publique du 6 septembre 2011 ; Le rapporteur ayant été entendu ;
Considérant que l'article 530-1 du code de procédure pénale est relatif aux suites données à une requête ou une protestation formulée en matière d'amende forfaitaire ou une réclamation en matière d'amende forfaitaire majorée ; qu'aux termes du deuxième alinéa de cet article, « en cas de condamnation, l'amende prononcée ne peut être inférieure au montant de l'amende ou de l'indemnité forfaitaire dans les cas prévus par le premier alinéa de l'article 529-2, le premier alinéa de l'article 529-5 ou le premier alinéa du III de l'article 529-6, ni être inférieure au montant de l'amende forfaitaire majorée dans les cas prévus par le second alinéa de l'article 529-2, le second alinéa de l'article 529-5 et le second alinéa du III de l'article 529-6 » ; 2. Considérant que, selon la société requérante, le minimum de peine ainsi institué porte atteinte aux principes de nécessité, de proportionnalité et d'individualisation des peines ; 3. Considérant qu'aux termes de l'article 8 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789, « la loi ne doit établir que des peines strictement et évidemment nécessaires, et nul ne peut être puni qu'en vertu d'une loi établie et promulguée antérieurement au délit, et légalement appliquée » ; que le principe d'individualisation des peines qui découle de cet article implique qu'en cas d'opposition valablement formée dans le cadre d'une procédure d'amende forfaitaire, la peine d'amende ne puisse être appliquée que si le juge l'a expressément prononcée, et que son montant soit fixé en tenant compte des circonstances propres à chaque espèce ; qu'il ne saurait toutefois faire obstacle à ce que le législateur fixe des règles assurant une répression effective des infractions ; 4. Considérant, en premier lieu, que la disposition contestée laisse au juge le soin de fixer la peine dans les limites, d'une part, de l'amende forfaitaire ou de l'amende forfaitaire majorée et, d'autre part, du maximum de l'amende encouru ; qu'ainsi, il lui appartient de proportionner le montant de l'amende à la gravité de la contravention commise, à la personnalité de son auteur et à ses ressources ; que, par suite, le grief tiré de la méconnaissance du principe d'individualisation des peines doit être écarté ; 5. Considérant, en second lieu, qu'en imposant, pour les contraventions des quatre premières classes ayant fait l'objet d'une procédure d'amende forfaitaire, que l'amende prononcée par le juge en cas de condamnation ne puisse être inférieure au montant, selon le cas, de l'amende forfaitaire ou de l'amende forfaitaire majorée, le législateur a, dans l'intérêt d'une bonne administration de la justice et pour assurer la répression effective des infractions, retenu un dispositif qui fait obstacle à la multiplication des contestations dilatoires ; que l'instauration d'un minimum de peine d'amende applicable aux contraventions les moins graves ne méconnaît pas, en elle-même, le principe de nécessité des peines ; 6. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que le grief tiré de la méconnaissance de l'article 8 de la Déclaration de 1789 doit être rejeté ; que la disposition contestée n'est contraire à aucun autre droit ou liberté que la Constitution garantit,
DÉCIDE :
Article premier - Le deuxième alinéa de l'article 530-1 du code de procédure pénale est conforme à la Constitution.
Article 2. - La présente décision sera publiée au Journal officiel de la République française et notifiée dans les conditions prévues à l'article 23-11 de l'ordonnance du 7 novembre 1958 susvisée.
Délibéré par le Conseil constitutionnel dans sa séance du 15 septembre 2011, où siégeaient : M. Jean-Louis Debré, président, M. Jacques Barrot, Mme Claire Bazy-Malaurie, MM. Guy Canivet, Michel Charasse, Renaud Denoix de Saint-Marc, Mme Jacqueline de Guillenchmidt, MM. Hubert Haenel et Pierre Steinmetz. Rendu public le 16 septembre 2011.
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