Paiement ne vaut pas preuve de la régularité du retrait de points
En matière de contentieux de l'invalidation du permis de conduire, la jurisprudence la plus récente exige en présence d'une verbalisation avec interception de l'administration qu'elle produise une copie du procès-verbal, même si l'amende relative à cette infraction a été payée. À défaut d'une telle production, la jurisprudence considère que l'administration ne rapporte pas la preuve de la régularité de la décision de retrait de points.
Jean-Baptiste Le Dall, avocat à la cour, docteur en droit, Ireda
Depuis 2009, et plus précisément depuis les arrêts du 24 juillet 2009 (n° 313739 et n° 312215) et l'avis Sellem du 20 novembre 2009 du Conseil d'État (n° 329982), l'administration, confrontée à la problématique de la charge de la preuve de la délivrance de ses obligations d'information lors de la constatation d'une infraction, tente de faire dire beaucoup au relevé d'information intégral.
En pratique, les automobilistes qui attaquent une décision d'invalidation de permis de conduire devant les juridictions administratives invoquent une absence de délivrance des informations exigées par les dispositions des articles L. 223-3 et R. 223 du code de la route lors de la constatation de l'infraction. Avant 2009, l'administration, pour prouver la régularité de la décision de retrait de points, devait retrouver trace du procès-verbal sur lequel devaient figurer les informations exigées par le code de la route. Depuis 2009, la force probante accordée aux mentions contenues dans le relevé d'information intégral a permis à l'administration de se dispenser, dans un certain nombre de cas, de produire copie du procès-verbal C'est ce qu'il ressort de l'avis Sellem (CE, 20 nov. 2009, n° 329982) :
« Il résulte des arrêtés pris pour l'application des articles R. 49-1 et R. 49-10 du code de procédure pénale, notamment de leurs dispositions codifiées à l'article A. 37-8 de ce code, que lorsqu'une contravention mentionnée à l'article L. 121-3 du code de la route est constatée sans interception du véhicule et à l'aide d'un système de contrôle automatisé enregistrant les données en numérique, le service verbalisateur adresse à l'intéressé un formulaire unique d'avis de contravention, qui comprend en bas de page la carte de paiement et comporte, d'une part, les références de l'infraction dont la connaissance est matériellement indispensable pour procéder au paiement de l'amende forfaitaire et, d'autre part, une information suffisante au regard des exigences résultant des articles L. 223-3 et R. 223-3 du code de la route.
En conséquence, lorsqu'il est établi, notamment dans les conditions décrites au I, que le titulaire du permis de conduire a payé l'amende forfaitaire prévue à l'article 529 du code de procédure pénale au titre d'une infraction constatée par radar automatique, il découle de cette seule constatation qu'il a nécessairement reçu l'avis de contravention. »
La mention sur le relevé d'information intégral du paiement d'une amende forfaitaire peut ainsi permettre de rapporter la preuve de la délivrance des informations exigées par les articles L. 223-3 et R. 223-3 du code de la route. Mais c'est uniquement le cas en présence d'une verbalisation sans interception.
Verbalisations opérées après interception
L'administration a pourtant tenté d'étendre cette position aux autres verbalisations opérées, elles, après interception, en partant du principe que le paiement par l'automobiliste supposait, pour qu'il ait eu lieu, la détention et donc la remise d'un avis de contravention. Pour l'administration, l'avis de contravention remis à l'automobiliste contient forcément les mentions exigées par les articles L. 223-3 et R. 223-3 du code de la route, puisqu'un modèle conforme sur ce point a été établi par un arrêté du 5 octobre 1999. L'administration estimant que des avis conformes au modèle prévu par cet arrêté de 1999 étaient forcément remis aux automobilistes, il leur appartenait de produire l'avis de contravention litigieux s'ils souhaitaient contester la régularité des informations délivrées lors de la constatation de l'infraction.
Le Conseil d'État n'a pas validé la position de l'administration et a, dans un avis du 8 juin 2011, reposé le principe d'une charge de la preuve de la régularité de la décision de retrait reposant sur l'administration :
« L'intervention de l'arrêté du 5 octobre 1999 ne garantit toutefois pas que des formulaires établis selon un modèle antérieur, où le document comportant les informations requises et celui nécessaire au paiement étaient entièrement distincts, n'aient pas continué à être utilisés pour la constatation des infractions. La mention, au système national des permis de conduire, du paiement ultérieur de l'amende forfaitaire au titre d'une infraction relevée avec interception du véhicule ne permet donc au juge de considérer que le titulaire du permis a nécessairement reçu un avis de contravention que si elle est accompagnée de la production du procès-verbal de l'infraction, établissant que le formulaire employé est conforme aux dispositions des articles A. 37 à A. 37-4 du code de procédure pénale. » (CE, avis du 8 juin 2011, n° 348730, com. J.-B. Le Dall, « R2i » : le Conseil d'État remet les points sur les « i »).
Dans ses écritures en réponse aux requêtes formulées par les automobilistes à l'encontre des décisions d'invalidation de permis de conduire, l'administration ne voit toutefois dans l'avis du 8 juin 2011 qu'une invitation à « prouver par tous moyens que le service verbalisateur n'a pas utilisé un avis de contravention non conforme, antérieur à l'arrêté du 5 octobre 1999 ».
L'administration indique donc systématiquement dans ses écritures que tous les anciens formulaires libellés en francs ont été détruits à l'occasion du passage à l'euro au 1er janvier 2002, et que les nouveaux avis de contravention libellés en euros nécessairement transmis aux automobilistes étaient conformes à l'arrêté du 5 octobre 1999. L'administration tente de prouver la destruction des anciens avis de contravention en faisant état d'une note de service du directeur de la sécurité publique de 2001 invitant à une gestion du « stock de carnets de contravention avec la plus grande attention ». L'administration estime qu'elle rapporte ainsi la preuve de l'utilisation d'avis de contravention conformes à l'arrêté de 1999 et, par conséquent, la preuve de la délivrance des informations exigées par les articles L. 223-3 et R. 223-3 du code de la route.
Quelques juridictions administratives ont, isolément, fait droit à cette argumentation malgré l'absence de caractère probant des documents produits par l'administration. Cette dernière fait donc état de quelques décisions de tribunaux administratifs et de deux arrêts des cours administratives d'appel de Paris et de Bordeaux.
La lecture des arrêts les plus récents rendus par la juridiction parisienne montre, au contraire (en présence de la mention sur le relevé d'information intégral du paiement d'une amende forfaitaire dans le cadre d'une verbalisation avec interception), que les juges attendent toujours de la part de l'administration copie du procès-verbal pour s'assurer de la délivrance des informations prévues par le code de la route :
« Considérant qu'en revanche, s'agissant de l'infraction commise le 8 juin 2006, s'il ressort des pièces du dossier, et notamment du relevé d'information intégral, que M. A. s'est acquitté du paiement de l'amende forfaitaire, ces seuls éléments ne permettent pas d'établir, contrairement à ce que soutient le ministre en défense et alors qu'il ne produit aucune copie du procès-verbal litigieux, que les informations prévues par l'article L. 223-3 du code de la route ont été délivrées au contrevenant préalablement au paiement des différentes amendes ; qu'il s'ensuit que M. A. est fondé à soutenir que l'administration n'apporte pas la preuve qui lui incombe de la communication à l'intéressé de l'information préalable requise par ces dispositions ; que, dès lors, la décision portant retrait de quatre points du capital de points attaché au permis de conduire de l'intéressé, opérée consécutivement à l'infraction susvisée, est intervenue à l'issue d'une procédure irrégulière ; que, par suite, cette décision doit être annulée » (CAA Paris, 2e ch., 24 mai 2012, n° 11PA03101 ; dans le même sens, CAA Paris, 4e ch., 9 mai 2012, n° 11PA02799 ; CAA Paris, 9e ch., 26 avr. 2012, n° 11PA00027 ; CAA Paris, 7e ch., 30 mars 2012, n° 10PA05884 ; CAA Paris, 5e ch., 19 janv. 2012, n° 11PA04017).
La juridiction administrative d'appel bordelaise considère, elle aussi, que « l'intervention de l'arrêté du 5 octobre 1999 ne garantit toutefois pas que des formulaires établis selon un modèle antérieur, où le document comportant les informations requises et celui nécessaire au paiement étaient entièrement distincts, n'aient pas continué à être utilisés pour la constatation des infractions ; que la mention, au système national des permis de conduire, du paiement ultérieur de l'amende forfaitaire au titre d'une infraction relevée avec interception du véhicule ne permet donc au juge de considérer que le titulaire du permis a nécessairement reçu un avis de contravention que si elle est accompagnée de la production du procès-verbal de l'infraction, établissant que le formulaire employé est conforme aux dispositions des articles A. 37 à A. 37-4 du code de procédure pénale » (CAA Bordeaux 1re ch., 29 mars 2012, n° 11BX01309 ; dans le même sens CAA Bordeaux 6e ch., 10 avr. 2012, n° 11BX01280).
C'est également la position des cours administratives d'appel de Nancy (CAA Nancy, 14 mai 2012, n° 11NC00733), Nantes (CAA Nantes, 14 mai 2012, n° 10NT00305), Marseille (CAA Marseille, 10 mai 2012, n° 10MA03897), Douai (CAA Douai, 14 févr. 2012, n° 11DA01454) ou encore Versailles : « En s'abstenant de produire les procès-verbaux relatifs aux infractions susmentionnées, le ministre n'a pas mis le juge en mesure de contrôler qu'à l'occasion de la constatation de ces infractions, un formulaire établi selon un modèle antérieur, où le document comportant les informations requises et celui nécessaire au paiement étaient entièrement distincts, n'ait pas été utilisé en lieu et place de celui désormais prévu par l'arrêté du 5 octobre 1999 » (CAA Versailles, 5 avr. 2012, n° 11VE00182).
Le Conseil d'État n'a pour sa part pas fait évoluer sa jurisprudence depuis son avis du 8 juin 2011. L'arrêt du 14 mars 2012 n'en constitue qu'une déclinaison, même si la lecture rapide de certains extraits de cette décision peut laisser croire le contraire. C'est notamment le cas lorsque l'on ne s'attarde que sur les considérants suivants :
« Considérant, en deuxième lieu, qu'il résulte des mentions du relevé d'information intégral versé au dossier que M. A. s'est acquitté de l'amende forfaitaire correspondant à l'infraction commise le 19 avril 2004 ; qu'en l'absence de tout élément avancé par l'intéressé de nature à mettre en doute l'exactitude de ces mentions, la réalité de cette infraction est, dès lors, établie dans les conditions prévues à l'article L. 223-1 du code de la route ;
Considérant, en troisième lieu, qu'il résulte du procès-verbal de l'infraction commise le 19 avril 2004 que cette infraction a été constatée au moyen d'un formulaire conforme aux dispositions des articles A. 37 à A. 37-4 du code de procédure pénale ; que M. A. qu'ainsi qu'il a été dit ci-dessus s'est acquitté de l'amende forfaitaire, s'est, dès lors, nécessairement vu remettre un avis de contravention dont le modèle comporte les informations requises par les dispositions des articles L. 223-3 et R. 223-3 du code de la route ; que, faute pour lui de produire cet avis de contravention pour démontrer qu'il serait inexact ou incomplet, la preuve du respect de l'obligation d'information préalable doit être regardée comme apportée. »
Mais il convient d'attirer l'attention du lecteur sur le fait qu'une copie de l'avis de contravention avait été produite par l'administration, copie qui permettait de s'assurer de la conformité de l'avis de contravention aux dispositions de l'arrêté de 1999.
La jurisprudence dans son ensemble, à commencer par le Conseil d'État, n'a donc pas assoupli depuis l'an dernier les règles de preuve en matière de délivrance des informations prévues par les articles L. 223-3 et R. 223-3 du code de la route. La mention d'un paiement d'une amende forfaitaire sur le relevé d'information intégral ne dispense pas l'administration de la production du procès-verbal lorsque celui a été établi à la suite d'une interception.
Les dernières décisions en la matière n'ont fait qu'affiner et confirmer la jurisprudence antérieure. On peut, par exemple, faire mention de l'arrêt rendu par le Conseil d'État le 30 avril 2012 (n° 347941) qui précise que la mention amende forfaitaire sur le courrier 48SI (notification à l'automobiliste de l'invalidation de son permis de conduire en courrier recommandé AR) ne permet pas de prouver le paiement de l'amende. Cette mention sur le courrier 48SI indique simplement que la procédure de l'amende forfaitaire a été appliquée.
De même la cour administrative d'appel de Paris rappelle que la mention amende forfaitaire majorée sur le relevé d'information intégral signifie uniquement que « des titres exécutoires d'une amende forfaitaire majorée ont été émis », et non qu'un paiement a été opéré (CAA PARIS, 3e ch., 10 mai 2012, n° 11PA01937). Une telle mention ne permet donc en aucun cas d'établir la preuve de la délivrance des informations prévues par le code de la route et même bien entendu en présence de verbalisations opérées par le biais de radars automatiques. À ce titre, signalons que le règlement des amendes forfaitaires majorées correspondant à des infractions constatées par radars automatiques ne prouve pas la réception de l'avis de contravention (CAA Marseille, 10 mai 2012, n° 10MA04445).
La décision
CE, 14 mars 2012, n° 347236
Vu le pourvoi, enregistré le 4 mars 2011 au secrétariat du contentieux du Conseil d'État, présenté par le MINISTRE DE L'INTÉRIEUR, DE L'OUTRE-MER, DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES ET DE L'IMMIGRATION ; le ministre demande au Conseil d'État :
1°) d'annuler l'arrêt n° 09MA02818 du 11 janvier 2011 par lequel la cour administrative d'appel de Marseille a, d'une part, annulé le jugement n° 0706848 du 8 juillet 2009 du tribunal administratif de Marseille en tant qu'il a rejeté la demande de M. Patrick A. tendant à annuler sa décision portant retrait de points du permis de conduire de l'intéressé à raison d'une infraction au code de la route commise le 19 avril 2004 annulé cette même décision et, d'autre part, lui a enjoint de restituer à M. A. les points illégalement retirés ;
2°) réglant l'affaire au fond, de rejeter les conclusions d'appel et de première instance de M. A. ;
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu le code de procédure pénale ;
Vu le code de la route ;
Vu le code de justice administrative ;
Après avoir entendu en séance publique
: - le rapport de M. Olivier Rousselle, conseiller d'État
, - les conclusions de M. Jean-Philippe Thiellay, rapporteur public ;
Considérant qu'il ressort des pièces du dossier soumis aux juges du fond que M. A. a saisi le tribunal administratif de Marseille d'une demande tendant à l'annulation des décisions du ministre de l'Intérieur portant retrait de points de son permis de conduire et consécutives aux infractions des 19 avril 2004, 30 janvier 2005, 17 février 2006, 6 octobre 2006 et 28 février 2007 ; que, par jugement du 8 juillet 2009, le tribunal administratif de Marseille a annulé les décisions de retraits de points consécutives aux infractions relevées les 30 janvier 2005 et 17 février 2006 ; que, sur appel de M. A., la cour administrative d'appel de Marseille a, par un arrêt du 11 janvier 2011, réformé le jugement du tribunal administratif en tant qu'il avait rejeté ses conclusions relatives au retrait de points consécutif à l'infraction relevée le 19 avril 2004 et annulé ce retrait ; que le MINISTRE DE L'INTÉRIEUR, DE L'OUTRE-MER, DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES ET DE L'IMMIGRATION se pourvoit en cassation contre cet arrêt ;
Considérant, d'une part, qu'il résulte des dispositions des articles L. 223-1 et L. 225-1 du code de la route, combinées avec celles des articles 529 et suivants du code de procédure pénale et du premier alinéa de l'article 530 du même code, que le mode d'enregistrement et de contrôle des informations relatives aux infractions au code de la route conduit à estimer que la réalité de l'infraction est établie dans les conditions prévues à l'article L. 223-1 de ce code dès lors qu'est inscrite, dans le système national des permis de conduire, la mention du paiement de l'amende forfaitaire ou de l'émission du titre exécutoire de l'amende forfaitaire majorée, sauf si l'intéressé justifie avoir présenté une requête en exonération dans les quarante-cinq jours de la constatation de l'infraction ou de l'envoi de l'avis de contravention, ou avoir formé, dans le délai prévu à l'article 530 du code de procédure pénale, une réclamation ayant entraîné l'annulation du titre exécutoire de l'amende forfaitaire majorée ;
Considérant, d'autre part, qu'il résulte des dispositions portant application des articles R. 49-1 et R. 49-10 du code de procédure pénale, notamment celles de ses articles A. 37 à A. 37-4, que lorsqu'une contravention soumise à la procédure de l'amende forfaitaire est relevée avec interception du véhicule, mais sans que l'amende soit payée immédiatement entre les mains de l'agent verbalisateur, ce dernier utilise un formulaire réunissant, en une même liasse autocopiante, le procès-verbal conservé par le service verbalisateur, une carte de paiement matériellement indispensable pour procéder au règlement de l'amende, et l'avis de contravention, également remis au contrevenant pour servir de justificatif du paiement ultérieur, qui comporte une information suffisante au regard des exigences résultant des articles L. 223-3 et R. 223-3 du code de la route ;
Considérant, dès lors, que le titulaire d'un permis de conduire à l'encontre duquel une infraction au code de la route est relevée au moyen d'un formulaire conforme à ce modèle et dont il est établi, notamment dans les conditions décrites ci-dessus, qu'il a payé l'amende forfaitaire correspondant à cette infraction a nécessairement reçu l'avis de contravention ; qu'eu égard aux mentions dont cet avis est réputé être revêtu, l'administration doit alors être regardée comme s'étant acquittée envers le titulaire du permis de son obligation de lui délivrer les informations requises préalablement au paiement de l'amende, à moins que l'intéressé, à qui il appartient à cette fin de produire l'avis qu'il a nécessairement reçu, ne démontre s'être vu remettre un avis inexact ou incomplet ;
Considérant que, pour juger que l'administration n'établissait pas avoir délivré à M. A., à l'occasion de l'infraction commise le 19 avril 2004, l'information requise par les dispositions mentionnées ci-dessus, la cour administrative d'appel a relevé que, sur le procès-verbal relatif à cette infraction, la mention selon laquelle le contrevenant a reçu l'avis de contravention n'était pas contresignée par l'intéressé ; qu'en statuant ainsi, sans rechercher s'il ressortait des pièces du dossier qui lui était soumis, et en particulier du relevé d'information intégral relatif à la situation du permis de conduire de M. A. et du procès-verbal de l'infraction, que ce dernier s'était acquitté de l'amende forfaitaire correspondant à cette infraction et que celle-ci avait été constatée au moyen d'un formulaire conforme aux dispositions des articles A. 37 à A. 37-4 du code de procédure pénale, la cour a commis une erreur de droit ;
Considérant que le MINISTRE DE L'INTÉRIEUR, DE L'OUTRE-MER, DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES ET DE L'IMMIGRATION est, par suite, fondé à demander l'annulation de l'arrêt attaqué en tant qu'il statue sur l'infraction du 19 avril 2004 ;
Considérant qu'il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire application des dispositions de l'article L. 821-2 du code de justice administrative et de régler l'affaire au fond, dans les limites de la cassation prononcée ;
Considérant, en premier lieu, que les conditions de la notification au conducteur des retraits de points de son permis de conduire, prévues par les dispositions de l'article L. 223-3 du code de la route, ne conditionnent pas la régularité de la procédure suivie et partant la légalité de ces retraits ; que cette notification a pour seul objet de rendre ceux-ci opposables à l'intéressé et de faire courir le délai dont il dispose pour en contester la légalité devant la juridiction administrative ; que, par suite, l'absence de notification du retrait des points consécutifs à l'infraction du 19 avril 2004 est sans influence sur la légalité de cette décision ;
Considérant, en deuxième lieu, qu'il résulte des mentions du relevé d'information intégral versé au dossier que M. A. s'est acquitté de l'amende forfaitaire correspondant à l'infraction commise le 19 avril 2004 ; qu'en l'absence de tout élément avancé par l'intéressé de nature à mettre en doute l'exactitude de ces mentions, la réalité de cette infraction est, dès lors, établie dans les conditions prévues à l'article L. 223-1 du code de la route ;
Considérant, en troisième lieu, qu'il résulte du procès-verbal de l'infraction commise le 19 avril 2004 que cette infraction a été constatée au moyen d'un formulaire conforme aux dispositions des articles A. 37 à A. 37-4 du code de procédure pénale ; que M. A. qu'ainsi qu'il a été dit ci-dessus s'est acquitté de l'amende forfaitaire, s'est, dès lors, nécessairement vu remettre un avis de contravention dont le modèle comporte les informations requises par les dispositions des articles L. 223-3 et R. 223-3 du code de la route ; que, faute pour lui de produire cet avis de contravention pour démontrer qu'il serait inexact ou incomplet, la preuve du respect de l'obligation d'information préalable doit être regardée comme apportée ;
Considérant qu'il résulte de ce qui précède que M. A. n'est pas fondé à demander l'annulation du jugement du 8 juillet 2009 du tribunal administratif de Marseille en tant qu'il statue sur le retrait de points consécutif à l'infraction du 19 avril 2004 ; que doivent être rejetées, par voie de conséquence, ses conclusions à fin d'injonction ainsi que ses conclusions d'appel tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ;
DÉCIDE :
Article 1er : L'article 1er et l'article 2 de l'arrêt n° 09MA02818 du 11 janvier 2011 de la cour administrative d'appel de Paris sont annulés.
Article 2 : Les conclusions de M. A. présentées devant la cour administrative d'appel de Marseille dirigées contre la décision portant retrait de point de son permis de conduire à raison de l'infraction commise le 19 avril 2004, celles à fin d'injonction et celles tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.
Article 3 : La présente décision sera notifiée au MINISTRE DE L'INTÉRIEUR, DE L'OUTRE-MER, DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES ET DE L'IMMIGRATION et à M. Patrick A.
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