Permis de conduire, notification irrégulière de l’invalidation, le Conseil d’état étend sa jurisprudence

Lorsque le retrait de la totalité des points du permis d’un conducteur ne lui a pas été correctement notifié, il peut encore accomplir un stage pour reconstituer son capital de points ou même voir son capital reconstitué s’il ne commet pas d’infraction pendant un certain délai.

Le Conseil d’État avait déjà eu à se pencher sur les difficultés liées à une notification de l’invalidation du permis opérée à une adresse erronée. Partant du principe qu’il n’incombe pas au conducteur de mettre à jour ses coordonnées, le Conseil d’État avait déjà autorisé la validation d’un stage de récupération après l’envoi d’un courrier 48SI retourné avec la mention NPAI. Avec l’arrêt du 17 février 2016 le Conseil donne tout son sens à cette jurisprudence en permettant la reconstitution du capital de points après l’écoulement d’une période de trois ans sans décision de retrait de points.

La réception d’un courrier 48SI informant l’automobiliste de la perte de l’ensemble des points affectés à son permis de conduire et de l’invalidation de ce dernier entraîne, bien évidemment, l’interdiction de conduire, mais également l’impossibilité d’effectuer un stage de sensibilisation à la sécurité routière (voir : CE, 22 février 2008, n° 310394 : « Le préfet est tenu de rejeter toute demande de reconstitution de points acquis à la suite d’un stage de sensibilisation lorsque le conducteur a reçu, avant le dernier jour du stage, régulièrement notification d’une décision du minis­tre de l’Intérieur l’informant que son permis de conduire a perdu sa validité par suite de l’épuisement de son capital de points » ; dans le même sens, CAA Paris, 31 décembre 2013, n° 13PA02016 ; CAA Marseille, 25 février 2013 n° 10MA00208 ; CAA Lyon, 18 septembre 2014, n° 13LY03248 : la circonstance que l’organisme organisateur du stage ne se soit pas opposé à sa participation est sans inciden­ce sur la légalité de la décision attaquée).

Le courrier 48SI étant envoyé en recomman­dé avec avis de réception, la preuve de la réception par l’automobiliste est, en théorie, assez simple à rapporter par l’Administration. Cette preuve permettra soit à l’administration de refuser la prise en compte d’un stage trop tardif, soit toujours dans le registre de la tardivité invoquer celle d’un éventuel recours engagé par un conducteur devant le tribunal administratif à l’encontre d’une décision d’invalidation de son permis. L’écoulement du délai de deux mois tombe, en effet, comme un couperet, privant l’automobiliste de tout espoir de contestation (pour une fin de délai un jour non-ouvrable, voir : CAA Lyon, 1er juillet 2010, n° 09LY01457).

L’ampleur du contentieux du permis à points a, bien évidemment, permis à la jurisprudence d’affiner sa position sur les modalités de notification et les conséquences de son irrégularité.

La problématique la plus évidente découlera d’un courrier envoyé à une adresse erronée à laquelle le destinataire ne réside plus ou n’a jamais habité. Cette hypothèse sera vite identifiée par l’apposition sur le pli de la mention NPAI – N’habite Pas à l’Adresse Indiquée – par les services postaux.

L’apposition de cette mention NPAI avait suscité quelques interrogations quant à la régularité de la notification, avec la présen­ce dans le code de la route d’une disposition imposant à l’automobiliste de signaler un changement d’adresse pour son certificat d’immatriculation. En avaient découlé des jurisprudences contradictoires, certaines juridictions admettant les recours engagés plus de deux mois après une telle notification, d’autres non.

Le Conseil d’État avait mis fin aux hésitations en la matière : « Aucun principe général, ni aucune disposition législative ou réglementaire, ne fait obligation au titulaire d’un permis de conduire de déclarer à l’autorité administrative sa nouvelle adresse en cas de changement de domicile. Il en résulte qu’alors même qu’il n’aurait pas signa­lé ce changement aux services compé­tents, la présentation à une adresse où il ne réside plus du pli notifiant une décision relative à son permis de conduire et prise à l’initiative de l’Administration n’est pas de nature à faire courir à son encontre le délai de recours contentieux » (CE, 18 septembre 2009, n° 327027).

Avec cet avis, le Conseil d’État pose la première pierre d’une jurisprudence qui devra encore se construire autour des conséquences liées aux problématiques de notification.

C’est avec un arrêt de 10 mars 2010 que le Conseil d’État va tirer les premières conséquences de son avis de septembre 2009.

Dans l’espèce soumise au Conseil d’État le 10 mars 2010, la requérante avait effectué un stage de sensibilisation à la sécurité routière au mois de février 2010, certes après l’envoi du courrier 48 SI d’invalidation du permis de conduire, mais à une adresse erronée. Or, ce stage de sensibilisation à la sécurité routière aurait dû permettre l’attribution de 4 points sur le solde de son permis. Face à l’absence de prise en compte de ce stage, la conductrice n’avait d’autre choix que celui de se tourner vers la juridiction administrative et devant l’urgence de sa situation de saisir le juge des référés.

Le juge des référés du tribunal administratif de Cergy-Pontoise n’ayant pas, à l’époque, fait droit à la demande de suspension de cette conductrice, celle-ci s’est tournée vers le Conseil d’État qui va tirer toutes les conséquences de cette notification irrégulière : « Le moyen tiré de ce que, faute d’avoir reçu notification de la décision ministérielle du 31 janvier 2009, Mme A… était en droit de bénéficier d’un crédit de quatre points à la suite du stage de sensibilisation à la sécurité routière qu’elle a effectué les 9 et 10 février 2010 est de natu­re à créer, en l’état du dossier soumis au juge des référés, un doute sérieux quant à la légalité de la décision en litige. » (CE, 10 mars 2010, n° 332367).

Depuis, la jurisprudence a eu le temps d’appliquer au fond ce qui avait permis au Conseil d’État de percevoir un doute dans la légalité de la décision d’invalidation attaquée dans l’espèce de mars 2010. Ainsi, encore récemment, la Cour administrative d’appel de Marseille rappelait le droit au bénéfice des quatre points lié au stage effectué après une notification irrégulière « La notification le 24 juin 2011 à Mme A... de la décision référencée 48 SI du 24 juin 2011 a été irrégulièrement effectué ; il ne résulte pas de l’instruction que Mme A... a reçu de l’administration notification de la décision ministérielle référencée n° 48 SI du 24 juin 2011 avant le dernier jour du stage de sensibilisation à la sécurité routière qu’elle a suivi les 22 et 23 juillet 2011 ; par suite, faute d’avoir reçu notification de ladite décision ministérielle du 24 juin 2011 avant le dernier jour de son stage de sensibilisation effectué en juillet 2011, Mme A... est en droit de bénéficier d’un crédit de quatre points. », CAA Marseille, 9 février 2016 n° 15MA03384, dans le même sens, CAA Paris, 16 décembre 2011, n° 10PA00988 ; CAA Versailles, 27 septembre 2012, n° 11VE00918 ; CAA Nancy, 3 février 2014, n° 13NC01038).

Le dispositif du permis à points conçu autour d’une évolution à la baisse ou à la hausse d’un capital de points, ne repose pas uniquement concernant la majoration de points sur le stage de sensibilisation à la sécurité routière. Le législateur de 1989 a, également, choisi d’encourager le bon comportement des conducteurs en leur offrant la possibilité de récupérer les points qui leur avaient été retirés après une période plus ou moins longue sans décision de retrait de points.

Jusqu’à présent le fait pour un conducteur de voir son solde de points tomber à zéro le privait de la perspective de voir les points retirés lui être réattribués. Les choses viennent de changer avec l’arrêt rendu par le Conseil d’État le 17 février 2016.

Par un considérant de principe limpide, le Conseil d’État vient poser une règle exempte de la moindre difficulté d’interprétation : « Les décisions portant retrait de points d’un permis de conduire, de même que celles qui constatent la perte de validité du permis pour solde de points nuls, ne sont opposables à son titulaire qu’à compter de la date à laquelle elles lui sont notifiées ; que, tant que le retrait de l’ensemble des points du permis ne lui a pas été rendu opposable, l’intéressé peut prétendre au bénéfice des dispositions précitées de l’article L. 223-6 du code de la route prévoyant des reconstitutions de points lorsque le titulaire du permis a accompli un stage de sensibilisation à la sécurité routière ou qu’il n’a commis aucune infraction ayant donné lieu à retrait de points pendant une certaine période ».

Dans l’espèce du 17 février 2016, le Conseil d’État a pu, ainsi, appliquer les règles de reconstitution triennale du capital de points. Il conviendra de souligner que ce délai de trois ans sans infraction n’est pas le seul à avoir été prévu par le législateur. Outre le, désormais, isolé délai biennal introduit par la loi Lopssi 2 du 14 mars 2011 (qui ne concerne plus aujourd’hui que de défaut d’avertissement préalable à un changement important de direction, en d’autres termes l’oubli des clignotants) et le rare délai de reconstitution décennal prévu par le troisième aliéna de l’article L. 223-6 du code de la route, l’évolution jurisprudentielle introduite avec cet arrêt du 17 février 2016 devrait surtout trouver à s’appliquer dans le cadre des décisions de retrait d’un point.

Pour ces décisions de retrait d’un unique point, un premier assouplissement avait été mis en place en 2007 avec une perspective de restitution au terme d’une année sans nouvelle décision de retrait de point (loi n° 2007-297 du 5 mars 2007). Ce délai a encore été réduit avec la loi Loppsi 2, désormais six mois sans décision de retrait de point permettent au conducteur de récupérer le point perdu. C’est très certainement l’écoulement de ce délai de reconstitution abrégé qui aura vocation à être recherché tant du fait de sa brièveté qui laissera statistiquement moins de chance à l’administration de notifier régulièrement l’invalidation que du fait du caractère très répandu des décisions de retrait d’un unique point.

Même si pour l’année 2014, le nombre de permis ayant récupéré un point au terme de 6 mois sans décision de retrait de points a diminué de 7,5 % par rapport à l’année 2013 il représente tout de même 4 682 208 cas (contre 5 060 141 en 2013, après une hausse de 7,1 % entre 2012 et 2013 (1).

Le caractère irrégulier de la notification limitée à la seule mention NPAI ?

L’apposition de cette mention NPAI relève de l’initiative des agents des services postaux. En pratique, de nombreux avis de passage sont déposés à une adresse erronée. La mention A/P apparaîtra alors sur le relevé d’information intégral laissant supposer une notification régulière. La date prise en compte par l’administration sera celle de la présentation du pli, qui coïncide normalement avec celle du dépôt d’un avis de passage (CE, 2 juillet 2007, n° 303498 : « M. A… s’étant abstenu d’aller le retirer au bureau de poste dans le délai de quinze jours imparti pour ce faire, la notification de la décision litigieuse doit être réputée intervenue le 13 octobre 2006, date de l’avis de passage »). Si l’avis de passage a été déposé à une adresse qui n’est plus celle ou n’a jamais été celle du conducteur, la jurisprudence lui permet de tenter de rapporter la preuve d’une absen­ce de notification.

C’est ce que montre, par exemple, l’arrêt rendu par la Cour administrative d’appel de Versailles le 8 avril 2010 : « Aucun principe général, ni aucune disposition législative ou réglementaire, ne fait obligation au titulaire d’un permis de conduire de déclarer à l’autorité administrative sa nouvelle adresse en cas de changement de domicile. Il en résulte que même lorsque l’intéressé ne signale pas ce changement aux services compétents, la présentation à une adresse où il ne réside plus du pli notifiant une décision relative à son permis de conduire et prise à l’initiative de l’Administration n’est pas de nature à faire courir à son encontre le délai de recours contentieux. Il ressort des pièces du dossier que M. A…établit, par la production d’une lettre des services de La Poste, Neuilly centre, courrier du 17 mars 2009, qu’il ne pouvait être en possession de l’avis de passage du courrier recommandé du 16 mai 2007 contenant la décision 48S susvisée dès lors qu’il ne résidait plus, depuis 2001, à l’adresse où avait été expédiée par le service national du permis de conduire ladite décision 48S lui notifiant les décisions de retrait de points litigieuses. Par suite, la fin de non-recevoir opposée par le ministre de l’Intérieur, de l’Outre-mer et des Collectivités territoriales et tirée de la tardiveté de la demande ne pouvait qu’être écartée » (CAA Versailles, 8 avril 2010, n°09VE00736, sur ce point, voir aussi CAA Bordeaux, 13 avril 2010, n° 09BX01100 ; CAA Nancy, 3 février 2014, n° 13NC01038 : la seule circonstance que la commune de résidence du conducteur ne compte qu’environ 800 habitants ne suffit pas à établir que la notification a pu être opérée à l’adresse exacte).

Le conducteur pourra, ainsi, tenter de démontrer le caractère irrégulier de la notification de l’invalidation de son titre de conduite, néanmoins la jurisprudence du Conseil d’État est très stricte sur ces problématiques d’adresse. Ainsi dans un arrêt du 29 janvier 2014, le Conseil d’État avait-il eu l’occasion de préciser que « La notification d’une décision relative au permis de conduire doit être regardée comme régulière lorsqu’elle est faite à une adresse correspondant effectivement à une résidence de l’intéressé » (CE, 29 janvier 2014, n° 356812). Dans cette espèce, le Conseil d’État avait suivi le raisonnement de la juridiction d’appel de Lyon qui avait clairement distingué l’adresse à laquelle ne réside plus le destinataire de celle à laquelle il ne réside pas à titre principal. En clair, la notification opérée à une ancienne adresse ne sera pas régulière, celle effectuée dans une résidence secondaire dans laquelle le destinataire ne s’est pas rendu depuis des mois ou même des années, le sera (en sens contraire, mais avant l’arrêt du Conseil d’État, voir pour l’irrégularité d’une notification à Blois, (...), où l’intéressé est propriétaire d’un terrain, alors qu’il justifie résider à Paris (18e) permettant la validation d’un stage, CAA Paris, 10 décembre 2012, n° 11PA01295).

Extension à d’autres hypothèses de notifications irrégulières ?

La réception par une tierce personne. L’une des hypothèses permettant de soutenir l’irrégularité de la notification réside dans la réception du pli recommandé par une personne autre que le destinataire et ne bénéficiant pas de la qualité pour le faire. La jurisprudence sera, toutefois, sévère avec le conducteur dont les courriers auraient été réceptionnés par un proche (CAA de Lyon du 21 avril 2011, n° 11LY00207 : « M. A… soutient que c’est à tort que le premier juge a considéré qu’il avait reçu notification du courrier 48SI le 12 octobre 2009. Si le requérant fait valoir que l’accusé de réception a dû être signé par sa mère, présente à son domicile à cette époque, ou, à défaut, par ses beaux-parents qui lui rendent visite régulièrement à son domicile, il n’établit pas que la personne qui a réceptionné le pli litigieux et qui a porté sur l’avis de réception sa signature n’avait pas qualité pour ce faire. Dans ces conditions, cette notification a fait courir le délai du recours contentieux à l’encontre du requérant. » ; pour la non-validation d’un stage effectué après la réception du courrier d’invalidation par un parent du conducteur, voir CAA Bordeaux, 13 mars 2012, n° 11BX01972, dans cette espèce le pli avait été réceptionné par le père alors que le destinataire était à l’étranger ; contra CAA Nancy, 19 décembre 2013, n° 13NC01532, a été jugée irrégulière la notification opérée au domicile des parents du conducteur alors que celui-ci résidait à une autre adresse depuis un an et demi.

L’essentiel

  • Seule la notification régulière du retrait de points ou de l’invalidation du permis rend ces décisions opposables au conducteur.
  • En l’absence d’opposabilité, le conducteur peut reconstituer son capital de points par les voies légales prévues à cet effet.

Sera également réputé avoir qualité pour réceptionner le courrier recommandé d’invalidation du permis de conduire l’agent d’un centre de domiciliation (pour un stage effectué après une notification opérée à une adresse de domiciliation, voir CAA Nantes, 30 avril 2015, n° 13NT03516 : « Si aucun principe général ni aucune disposition législative ou réglementaire ne fait obligation au titulaire d’un permis de conduire de déclarer à l’autorité administrative sa nouvelle adresse en cas de changement de domicile, M. A... n’établit pas avoir effectué un changement de domicile à la date de notification de la décision 48SI l’informant de la perte de validité de son permis de conduire ; dès lors que l’intéressé a choisi le service du centre communal d’action sociale comme adresse de domiciliation, le préposé de ce service qui a signé l’accusé de réception avait la qualité pour réceptionner le pli »).

La fausse signature. L’autre hypothèse est celle que la cour administrative d’appel de Nancy a eu à connaître dans son arrêt du 17 octobre 2011 : le pli est réceptionné par une personne qui usurpe l’identité du destinataire. Dans cette espèce, le conducteur est parvenu à prouver l’irrégularité de la notification au moyen d’une expertise graphologique. La juridiction d’appel s’est fondée sur un « faisceau de preuves concordantes » pour lui donner gain de cause. La position adoptée par la cour administrative de Nancy n’est donc pas automatiquement transposable à toute signature « douteuse », mais elle permet néanmoins de confirmer la transposition au contentieux du permis à points d’une jurisprudence déjà ancienne du Conseil d’État en matière fiscale (CE, 13 novembre 1998, n° 164143).

Néanmoins du fait de la possibilité pour une tierce personne d’avoir qualité pour réceptionner le pli, la jurisprudence pourra se montrer exigeante en matière de fausse signature. Certes, il est difficile de voir, dans la signature apposée sur le formulaire de recommandé, celle du destinataire mais, peut-être, pourrait-elle correspondre à celle d’une personne ayant qualité à récep­tionner le pli. (Pour l’absence de prise en compte d’un stage de sensibilisation effectué après la notification prétendument irrégulière de l’invalidation du permis, voir : CAA Versailles, 15 mai 2014, n° 13VE01687 : « Si Mme B... conteste être la signataire de cet accusé de réception, elle ne l’établit pas, notamment en s’abstenant de mentionner quelle personne aurait pu se trouver à son domicile pour réceptionner et signer à sa place ledit pli » ; dans le même sens : CAA Douai, 17 janvier 2013, n° 12DA00759 ; CAA Lyon, 3 mai 2012, n° 11LY02187.)

Si la démonstration de l’irrégularité de la notification de la décision d’invalidation pourra parfois, ainsi, s’avérer, dans les faits, plus compliquée que prévu, ce n’est pas ce type de difficultés qui devra conduire à nuancer la portée de cet arrêt du 17 février 2016 mais bien les récentes évolutions légis­latives et réglementaires intervenues en matière de notification.

Une ordonnance du 7 octobre 2015 (n° 2015-1241) est, en effet, venue modifier l’article L. 223-3 du code de la route qui précise désormais que lorsqu’il « est effectif, le retrait de point est porté à la connaissance de l’intéressé par lettre simple ou, sur sa demande, par voie électronique ». Le décret du 29 décembre 2015 précise les modalités d’application de cette mesure avec la création d’un article R. 223-3-1. L’administration proposait déjà un service télématique permettant une information sur l’état du capital de points du conducteur. L’information délivrée par cette voie dématérialisée demeurait très parcellaire puisque la seule information résidait dans le nombre de points de 0 à 12 (aucune mention sur les décisions de retrait de points ayant conduit à ce solde ou précision sur les éventuelles notifications à destination du conducteur ne lui permettait une réelle et complète appréhension de la situation de son permis de conduire). Avec le nouveau service mis en place en application de l’ordonnance du 7 octobre 2015, le conducteur peut avoir accès à l’ensemble de décisions de retrait de points. L’avantage pour l’usager réside dans une plus grande exhaustivité de l’information avec pour l’administration une réduction sensible des frais postaux liés à la notification des décisions de retrait de points.

Mais surtout, la notification par voie dématérialisée limitera grandement les risques d’irrégularité de la notification. Un courriel avertira son destinataire qu’un messa­ge est à sa disposition sur son espace personnel sécurisé mis en place sur le site du ministère de l’Intérieur. En l’absence de consultation, la notification sera néanmoins considérée comme effective…

Plus possible alors de songer à suivre un stage de sensibilisation à la sécurité routiè­re ou de voir s’écouler le délai qui autoriserait une salvatrice recapitalisation des points perdus.

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