Principe de reconnaissance mutuelle et tourisme du permis de conduire ?

Le principe de reconnaissance mutuelle des permis de conduire (article 2 des directives 91/439 du 29 juillet 1991 et 2006/126 du 20 décembre 2006) fait l'objet d'un contentieux nourri, qui donne à chaque fois l'occasion à la Cour de Luxembourg d'en définir plus précisément les contours.

Dans l'arrêt ici commenté (CJUE, 1er mars 2012, B. Akyüz, aff. C-467/10), un ressortissant allemand, condamné plusieurs fois pénalement (coups et blessures, conduite sans permis, extorsion collective grave en bande organisée, menaces et injures), avait sollicité la délivrance d'un permis de conduire. Le profil de l'intéressé incita les autorités allemandes à subordonner cette dernière au résultat d'une expertise médicopsychologique. L'intéressé se soumit à cette expertise, qui conclut à l'existence d'« indices démontrant un potentiel élevé d'agressivité ». Constatant qu'il ne satisfaisait pas « aux conditions d'aptitude physique et mentale à la conduite », les autorités allemandes rejetèrent sa demande.

Cette personne obtint toutefois un permis de conduire dans un pays voisin, la République tchèque, et en fit usage sur le sol allemand, ce qui lui valut une condamnation en première instance pour conduite sans permis. En appel, l'intéressé soutint que son permis de conduire tchèque était valable en Allemagne en vertu du principe de reconnaissance mutuelle des permis de conduire, bien qu'il ait été auparavant jugé inapte à la conduite en Allemagne.

Confronté à une difficulté d'interprétation du droit communautaire, le Landgericht Gießen (tribunal régional) saisit la Cour de Luxembourg de plusieurs questions préjudicielles, dont la première - qui seule nous occupera ici - tendait en substance à savoir si, au regard des directives 91/439 et 2006/126, un État membre pouvait opposer sa législation à la demande de reconnaissance d'un permis délivré par un autre État membre de l'Union européenne (UE).

L'inopposabilité des législations internes au principe de reconnaissance mutuelle des permis

La Cour répond sans équivoque que la réglementation d'un État membre ne saurait faire échec à l'application du principe de reconnaissance mutuelle. Cette solution procède, en l'espèce, d'une application extensive de ce principe et constitue, à n'en pas douter, un appel du pied pour une intervention prochaine du « législateur communautaire ».

Plus largement, si le principe de reconnaissance mutuelle des permis favorise la libre circulation des personnes au sein de l'UE, combiné à l'absence d'harmonisation des législations, il nuit à l'impératif de prévention routière, confirmant la nécessité de modifier le système communautaire de reconnaissance mutuelle des permis.

Afin d'en garantir l'effet utile, la Cour de justice adopte une interprétation extensive du principe de reconnaissance mutuelle : un État membre ne saurait opposer sa propre législation à la demande de reconnaissance du permis délivré par un autre État membre (CJUE, 2 déc. 2010, aff. C-334/09, Scheffler).

Dans l'affaire Scheffler, un ressortissant allemand s'était vu retirer son permis de conduire. Conformément au droit allemand, il ne pouvait en obtenir un nouveau qu'après s'être soumis à un examen médical. L'intéressé s'était soustrait à cette obligation. En revanche, il avait sollicité et obtenu un nouveau permis de conduire en Pologne, que l'Allemagne dut par la suite reconnaître. À la date de l'obtention du nouveau permis, aucun élément ne permettait de douter de l'aptitude à la conduite de l'intéressé.

La Cour réservait néanmoins une porte de sortie. En effet, le principe de reconnaissance mutuelle pouvait être écarté « si un rapport d'expertise portant sur l'aptitude à la conduite [...] présent[ait] une relation, même partielle, avec un comportement de l'intéressé constaté postérieurement à la délivrance du permis de conduire polonais (point 76) » (Revue de droit des transports, n° 2, février 2011, comm. 16, Loïc Grard).

L'arrêt du 1er mars 2012 s'inscrit dans la droite ligne de la jurisprudence « Scheffler », déniant à l'Allemagne toute possibilité d'opposer sa législation à un permis délivré par un autre État membre. Pour la Cour, le refus de permis de l'Allemagne pour cause d'inaptitude n'est pas opposable au permis délivré par l'État tchèque, car la directive ne prévoit pas une telle possibilité.

Admettre le contraire reviendrait à considérer que « l'État membre ayant établi les conditions les plus strictes pour la délivrance d'un permis de conduire pourrait déterminer le seuil d'exigences que devraient respecter les autres États membres pour que les permis de conduire délivrés dans ces derniers puissent être reconnus sur son territoire » (point 56). On viderait ainsi le principe de reconnaissance mutuelle de toute substance.

Toutefois, dans cet arrêt, la Cour va plus loin. Elle referme complètement la porte de sortie qu'elle avait entrouverte dans la jurisprudence « Scheffler ». Dans l'affaire Akyüz, il ne s'agissait pas d'imposer une expertise à un conducteur ayant déjà obtenu son permis dans un autre État, mais de constater qu'un rapport concluait antérieurement à la délivrance du permis à l'inaptitude à la conduite de l'intéressé, et que, de ce fait, l'intéressé ne s'était procuré un permis à l'étranger que pour contourner l'interdiction qui lui avait été faite en Allemagne.

Dès lors, l'application littérale à laquelle se livre la CJUE du principe de reconnaissance mutuelle aboutit à une situation ubuesque où un État peut devoir reconnaître le permis de son ressortissant pourtant antérieurement considéré par lui comme inapte à la conduite.

Ce faisant, la Cour feint d'ignorer les abus auxquels peut conduire le principe de reconnaissance mutuelle, en particulier le phénomène de « tourisme du permis », dont elle a pourtant conscience pour avoir déjà identifié le risque dans des espèces précédentes (CJCE, 26 juin 2008, aff. C-329/06 et C-343/06, Wiedemann et Funch ; CJCE, 26 juin 2008, aff. C-334 à 336/06, Zerche et a. ; CJCE, 20 novembre 2008, aff. C-1/07, Frank Weber).

Elle aurait tout aussi bien pu privilégier une interprétation plus pragmatique qu'appelait de ses voeux l'État italien. Ainsi, un État aurait pu opposer sa législation dans le cas où l'intéressé aurait déjà été jugé inapte par lui physiquement ou psychologiquement à la conduite. Force est de relever que la Cour a balayé d'un revers de main cette solution.

Une question vient donc à l'esprit : pourquoi une telle intransigeance dans l'application du principe de reconnaissance mutuelle ?

En refusant cette voie, à notre sens, la Cour adresse en fait un message clair aux États membres. Elle plaide en creux en faveur d'une modification des directives dans le sens d'une plus grande intégration communautaire.

Prévention routière et principe de reconnaissance mutuelle des permis, un équilibre à (re)trouver

S'agissant des conditions de délivrance des permis de conduire, les directives européennes fixent des exigences minimales, tenant, notamment, à la réussite d'« une épreuve de contrôle des aptitudes et des comportements et une épreuve de contrôle des connaissances et qui répondent à des normes médicales » (article 7 de la directive 2006/126). Ainsi, les directives « n'édictent qu'une harmonisation minimale des dispositions nationales relatives aux conditions auxquelles un permis de conduire peut être délivré. Il est ainsi loisible aux États membres de maintenir ou d'adopter des dispositions plus strictes en la matière » (quatrième considérant de la directive 91/439 ; huitième considérant de la directive 2006/126).

Il appartient donc aux États de fixer les conditions concrètes de délivrance des permis de conduire, d'où l'existence de règles et d'exigences disparates entre États membres. Ces disparités seraient sans incidence s'il ne fallait les mettre en perspective avec les principes de reconnaissance mutuelle des permis de conduire et de libre circulation des personnes dans la zone UE.

La sécurité routière ne peut qu'en être affectée. Sauf exceptions interprétées restrictivement (article 8 de la directive 91/439 et 2006/128), dès lors qu'un État membre a l'obligation de reconnaître les permis délivrés dans d'autres États membres selon des conditions différentes des siennes, ses efforts de prévention et de sécurité routière via des politiques de délivrance de permis exigeantes s'en trouvent partiellement ruinés. Au surplus, de telles politiques combinées au principe de reconnaissance mutuelle des permis ne peuvent que favoriser le phénomène de « tourisme du permis de conduire ».

Un tel phénomène reste à relativiser. Outre la barrière de la langue, un candidat ne peut subir les examens du permis de conduire dans un autre État que le sien que s'il remplit le critère de résidence (six mois de résidence dans l'État pour des raisons d'attaches personnelles ou professionnelles - article 7 de la directive 91/439 et 2006/126). Comme le reconnaît la Cour et le soutenait la Commission européenne, cette condition « contribue... à combattre le "tourisme du permis de conduire" en l'absence d'une harmonisation complète des réglementations des États membres relatives à la délivrance des permis de conduire » et « est indispensable au contrôle du respect de la condition d'aptitude à la conduite » (CJCE, 26 juin 2008, aff. C-329/06 et C-343/06, précité). À lui seul, le non-respect de cette condition suffit à un État pour refuser la reconnaissance de la validité d'un permis délivré par un autre État membre (CJUE, 19 mai 2011, aff. C-184/10, Mathilde Grasser).

Notons d'ailleurs que dans l'affaire commentée, il n'est pas impossible que cette condition de résidence ne soit pas remplie et prive l'intéressé sur le territoire allemand du bénéfice de son permis obtenu en République tchèque, question que la Cour de Luxembourg charge évidemment à la cour d'appel de trancher (points 73 et 74).

Cependant, cette jurisprudence pourrait inciter certains ressortissants à profiter de leur séjour prolongé dans un autre État pour - lorsque cela est possible - obtenir à bon compte leur permis dans des conditions plus favorables que dans leur pays d'origine. On pense notamment aux étudiants installés à l'étranger dans le cadre du programme Erasmus, aux travailleurs expatriés temporairement et, plus largement, à tout citoyen de la Communauté ayant déjà eu à subir un ou plusieurs échecs à l'examen du permis. De telles dérives paraissent d'autant plus regrettables pour les impératifs de sécurité routière quand l'intéressé a, comme en l'espèce, déjà été jugé inapte à la conduite dans son État d'origine.

L'interprétation littérale faite par la Cour des directives attire donc l'attention sur les incohérences du système actuel de reconnaissance des permis et incite à une remise à plat des règles en la matière.

Dans ces conditions, les principes de libre circulation des personnes et de reconnaissance mutuelle des permis de conduire devraient impliquer un régime juridique commun à toute l'Union européenne restreignant à la portion congrue les marges de manoeuvre des États membres.

Pour cesser de donner la prime aux abus de certains conducteurs au détriment de la sécurité routière, une harmonisation plus poussée des conditions de délivrance des permis de conduire au plan communautaire devrait, selon nous, être privilégiée.

Cette évolution du dispositif européen de reconnaissance mutuelle des permis s'inscrirait d'ailleurs dans une dynamique forte des autorités européennes visant à l'approfondissement de l'intégration communautaire. La récente proposition de la Commission européenne tendant à supprimer les formalités inutiles concernant l'immatriculation d'un véhicule dans un autre État membre (Memo/12/242) n'en est-elle pas le signe avant-coureur ?

À retenir

- Invariablement, la Cour de justice de l'Union européenne dénie aux États membres toute possibilité d'opposer leur législation interne au principe de reconnaissance mutuelle des permis de conduire.

- L'effectivité du droit communautaire que protège la Cour induit des dérives - comme le « tourisme du permis » - qui devraient tôt ou tard conduire le législateur communautaire à modifier le dispositif européen de reconnaissance des permis.

 

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