« R2i » : le Conseil d'État remet les points sur les « i »

La mention sur le relevé d'information intégral (R2i) du paiement d'une amende forfaitaire ne suffit pas à rapporter la preuve de la délivrance à l'automobiliste des informations prévues aux articles L. 223-3 et R. 223-3 du code de la route. La production par l'Administration de la copie de l'avis de contravention ou de la quittance de paiement demeure le seul moyen de prouver la délivrance de ces informations et la régularité de la décision de retrait de points.

Autrefois regardé comme un simple document de travail, le relevé d'information intégral (R2I) a connu la consécration avec les deux arrêts rendus par le Conseil d'État le 24 juillet 2009 : « Considérant que l'article L. 225-1 du code de la route fixe la liste des informations qui, sous l'autorité et le contrôle du ministre de l'Intérieur, sont enregistrées au sein du système national des permis de conduire ; que sont notamment mentionnés au 5° de cet article les procès-verbaux des infractions entraînant retrait de points et ayant donné lieu au paiement d'une amende forfaitaire en vertu de l'article 529 du code de procédure pénale, ou à l'émission du titre exécutoire de l'amende forfaitaire majorée prévue à l'article 529-2 du code de procédure pénale ; qu'en vertu de l'arrêté du 29 juin 1992 fixant les supports techniques de la communication par le ministère public au ministère de l'Intérieur des informations prévues à l'article L. 30 (4°, 5°, 6° et 7°) du code de la route, les informations mentionnées au 6° de l'article L. 30, devenu le 5° de l'article L. 225-1 du code de la route, sont communiquées par l'officier du ministère public par support ou liaison informatique. Considérant qu'il résulte de l'ensemble de ces dispositions que le mode d'enregistrement et de contrôle des informations relatives aux infractions au code de la route conduit à considérer que la réalité de l'infraction est établie dans les conditions prévues à l'article L. 223-1 du code de la route dès lors qu'est inscrite, dans le système national des permis de conduire, la mention du paiement de l'amende forfaitaire ou de l'émission du titre exécutoire de l'amende forfaitaire majorée, sauf si l'intéressé justifie avoir présenté une requête en exonération dans les quarante-cinq jours de la constatation de l'infraction ou de l'envoi de l'avis de contravention ou formé, dans le délai prévu à l'article 530 du code de procédure pénale, une réclamation ayant entraîné l'annulation du titre exécutoire de l'amende forfaitaire majorée. »

En d'autres termes, la lecture de ces considérants laisse à penser que les mentions du R2I font désormais foi.

Même si les automobilistes n'ont pas pu se servir de ces mentions pour pallier l'absence de production de la décision de retrait de points attaquée, l'Administration ne s'est pas privée de tirer toutes les conséquences de ces arrêts du 24 juillet 2009.

Un moyen de preuve simplifié pour l'Administration

L'argumentation liée à l'absence de réalité de l'infraction, sans laquelle une décision de retrait de points ne peut légalement intervenir, a été balayée. L'Administration qui, auparavant, peinait à retrouver trace d'un paiement, se contente désormais de produire un relevé d'information intégral.

Sa production a également, dans certains cas, facilité l'établissement de la preuve de la délivrance à l'automobiliste des informations prévues aux articles L. 223-3 et R. 223-3 du code de la route. Ainsi, elle a pu être aisément apportée pour des verbalisations par radar automatique. Le paiement de l'amende forfaitaire prouve que l'automobiliste a bien reçu l'avis de contravention, sans lequel il ne lui aurait pas été possible d'opérer le règlement...

L'automatisation facilite grandement la tâche du ministère, qui retrouve donc aisément trace, tant de l'avis de contravention que du paiement de l'amende. L'Administration ne s'est pas limitée aux radars automatiques et a souhaité étendre son argumentation à l'ensemble des verbalisations, y compris, donc, celles ayant donné lieu à interception.

Le contrevenant aurait dû prouver l'inexactitude

L'argumentation de l'Administration a reçu un écho favorable de la part d'un certain nombre de juridictions administratives, notamment de la cour administrative d'appel de Versailles (CAA de Versailles, 5 mai 2011, n° 10VE01983) : « Considérant que, s'agissant de l'infraction du 28 novembre 2003, le ministre reconnaît ne pas être en mesure de produire le procès-verbal correspondant.

Considérant, cependant, qu'en application des articles R. 49-1 et R. 49-10 du code de procédure pénale, quand est constatée, avec interception du véhicule, une infraction au code de la route à laquelle est applicable la procédure d'amende forfaitaire, un avis de contravention et une carte de paiement, dont le modèle est fixé par arrêté du garde des Sceaux, ministre de la Justice, sont remis immédiatement au conducteur ; qu'il résulte des arrêtés pris pour l'application des articles R. 49-1 et R. 49-10 du code de procédure pénale, notamment des dispositions codifiées aux articles A. 37-1 et A. 37-2 de ce code, d'une part, que la carte de paiement remise au conducteur comporte les références de l'infraction mentionnée sur l'avis de contravention, dont la connaissance est matériellement indispensable pour procéder au paiement de l'amende forfaitaire, d'autre part, que l'avis de contravention également remis à l'intéressé comporte une partie destinée à recevoir les mentions relatives, notamment, à la nature, au lieu et à la date de la contravention, une case "Oui", destinée à être cochée si un retrait de points est encouru du fait de l'infraction, et l'ensemble des autres informations prévues aux articles L. 223-3 et R. 223-3 du code de la route ; que, par ailleurs, les quittances remises à l'intéressé en cas de paiement immédiat entre les mains de l'agent verbalisateur, dont les caractéristiques sont fixées à l'arrêté susvisé du 15 mai 1990, comportent les mêmes informations.

Considérant qu'il ressort des mentions du relevé d'information intégral que M. A. a réglé l'amende forfaitaire le jour même de la constatation de l'infraction du 28 novembre 2003, constituée par le non-respect de l'arrêt à un feu rouge fixe ou clignotant. Qu'il en découle, alors, que le requérant n'allègue l'existence d'aucune circonstance particulière ayant fait obstacle à la délivrance de tels documents, qu'il doit être regardé comme ayant été mis en possession, soit d'un avis de contravention et d'une carte de paiement, dont la détention est matériellement indispensable pour payer l'amende forfaitaire, soit d'une quittance de paiement ; que, dans les circonstances de l'espèce, et alors que M. A. n'apporte aucun élément tendant à démontrer que les documents qui lui ont été remis seraient inexacts ou incomplets au regard des dispositions des articles L. 223-3 et R. 223-3 du code de la route, le ministre doit être regardé comme apportant la preuve de ce que les informations requises ont été délivrées au contrevenant. »

Un argumentaire suivi, et reproduit... sélectivement

Cette position versaillaise n'a pas manqué d'interpeller les praticiens, puisqu'un paiement ne présume en rien d'un avis de contravention correctement renseigné. On pense, par exemple, au libellé de l'infraction ou à la mention de la perte de points. Néanmoins, la cour administrative d'appel de Versailles a rappelé sa position à de multiples reprises, tirant clairement un trait sur sa jurisprudence antérieure. Jusqu'en 2011, elle exigeait la production de la copie de l'avis de contravention (CAA Versailles, 14 décembre 2010, n° 10VE03030 et 30 décembre 2010, n° 09VE02185).

La cour administrative d'appel de Versailles n'a pas été la seule à suivre l'argumentaire de l'Administration. La juridiction d'appel parisienne s'est également laissée séduire (CAA Paris, 22 mars 2011, n° 10PA02018). Il faut préciser que l'Administration n'a pas hésité, dans ses écritures, à lister l'ensemble des tribunaux administratifs adoptant cette lecture extensive des arrêts du 24 juillet 2009. Elle est même allée plus loin, en citant opportunément quelques extraits d'un arrêt rendu le 8 novembre 2010 par le Conseil d'État (n° 339006) : « Considérant qu'en application des dispositions de l'article L. 223-1 précité, le paiement d'une amende forfaitaire établit la réalité d'une infraction entraînant retrait de points ; que, si M. A. soutient que les amendes forfaitaires n'ont pas été acquittées, il ressort des mentions non sérieusement contestées du relevé d'information intégral que le paiement des amendes forfaitaires correspondant aux infractions commises les 24 décembre 2002, 14 mai 2005 à 15 h 20, 14 mai 2005 à 15 h 25, 21 septembre 2006 et 12 mai 2007 a été effectué respectivement les 24 décembre 2002, 20 et 23 mai 2005, 21 septembre 2006 et 12 mai 2007. »

Mais l'Administration oubliait le paragraphe suivant : « Considérant que, pour demander l'annulation du retrait de points suite à l'infraction du 24 décembre 2002, M. A. soutient qu'il n'a pas reçu l'information préalable prévue aux articles L. 223-3 et R. 223-3 du code de la route ; qu'alors même que M. A. n'a pas signé ce procès-verbal, il ressort des mentions non sérieusement contestées du relevé d'information intégral qu'il a réglé l'amende forfaitaire le jour même de la constatation de l'infraction ; qu'il doit, par suite, être regardé comme ayant au préalable pris connaissance de l'avis de contravention, lequel comporte l'ensemble des informations dont la délivrance est requise par les dispositions des articles précités ; que le ministre de l'Intérieur, de l'Outre-mer et des Collectivités locales a ainsi retiré un point du permis de conduire de M. A. au terme d'une procédure régulière. »

Retour à la nécessaire information préalable

Le Conseil d'État indiquait simplement que la mention d'un paiement sur le R2I pouvait permettre de prouver la remise d'un avis de contravention non signé par l'automobiliste...

Toutefois, la mise en avant de cet oubli n'a pas empêché la liste des tribunaux administratifs faisant droit à l'argumentation du ministère de s'allonger. Et cet allongement s'avérait d'autant plus inquiétant que plus rien ne s'opposait à la communication systématique du R2I dans l'ensemble des procédures (après l'adoption d'un amendement ad hoc dans le cadre de la loi Loppsi 2). L'avenir du contentieux du permis à points semblait donc s'obscurcir de jour en jour, jusqu'à un premier revirement de la cour administrative d'appel de Paris : « La seule circonstance, invoquée par le ministre, que l'intéressé a acquitté l'amende forfaitaire qui lui a été infligée à la suite de l'infraction commise par lui le 31 janvier 2000, relevée par interception du véhicule, ne permet pas d'établir que l'Administration lui aurait délivré l'information préalable requise par les dispositions précitées. Dès lors, la décision susmentionnée de retrait de deux points du capital attaché au permis de conduire de M. A. est entachée d'illégalité, comme intervenue à l'issue d'une procédure irrégulière » (CAA Paris, 10 mai 2011, n° 09PA07024).

Certes, la référence au R2I n'était pas claire, mais cet arrêt marquait un premier revirement. Le débat restait donc ouvert, et cela d'autant plus que de nombreuses juridictions d'appel avaient déjà rejeté l'argumentation de l'Administration. Citons, par exemple : CAA Nantes, 10 mars 2011, n° 10NT0188 ; CAA Marseille, 3 mai 2011, n° 10MA03566 ; CAA Nancy, 11 avril 2011, n° 0NC01218 ; CAA Douai, 7 juin 2011, n° 10DA01595.

L'Administration doit produire les pièces

La question était donc loin d'être tranchée, mais le débat ne se limitait déjà plus au fond, puisque certains juges des référés s'étaient fondés sur le relevé d'information intégral pour constater une absence de doute quant à la légalité de la décision attaquée (TA Versailles, 21 mars 2011 ; TA Toulouse, 16 juin 2011, après l'avis commenté et communiqué).

C'est donc avec soulagement que les praticiens ont pris connaissance de la position du Conseil d'État. Dans son avis du 8 juin 2011, le Conseil d'État a ainsi remis les points sur les « i » : « L'intervention de l'arrêté du 5 octobre 1999 ne garantit toutefois pas que des formulaires établis selon un modèle antérieur, où le document comportant les informations requises et celui nécessaire au paiement étaient entièrement distincts, n'ont pas continué à être utilisés pour la constatation des infractions. La mention, au système national des permis de conduire, du paiement ultérieur de l'amende forfaitaire au titre d'une infraction relevée avec interception du véhicule ne permet donc au juge de considérer que le titulaire du permis a nécessairement reçu un avis de contravention que si elle est accompagnée de la production du procès-verbal de l'infraction établissant que le formulaire employé est conforme aux dispositions des articles A. 37 à A. 37-4 du code de procédure pénale » (CE, avis du 8 juin 2011, n° 348730).

Le Conseil d'État adopte un raisonnement similaire concernant les quittances de paiement dont il est nécessaire pour l'Administration d'en produire une copie. Le contentieux du permis à points a encore quelques beaux jours devant lui...

La décisionCE, avis du 8 juin 2011, requête n° 348730

Vu l'arrêt n° 10NT01221 du 14 avril 2011, enregistré le 22 avril 2011 au secrétariat du contentieux du Conseil d'État, par lequel la cour administrative d'appel de Nantes, avant de statuer sur le recours du ministre de l'Intérieur, de l'Outre-mer et des Collectivités territoriales tendant à l'annulation du jugement n° 0902771 du 7 mai 2010 du tribunal administratif de Caen, en tant qu'il annule diverses décisions portant retrait de points du permis de conduire de M. Bernard A. et la décision du 8 décembre 2009 invalidant ce titre pour solde de points nul, a décidé, par application des dispositions de l'article L. 113-1 du code de justice administrative, de transmettre le dossier de ce recours au Conseil d'État, en soumettant à son examen la question de savoir si le titulaire du permis de conduire dont il est établi par la mention au système national des permis de conduire qu'il a acquitté l'amende forfaitaire à la suite d'une infraction commise avec interception du véhicule peut être regardé comme ayant nécessairement reçu un avis de contravention ou une quittance de paiement et être ainsi présumé s'être vu délivrer les informations prévues aux articles L. 223-3 et R. 223-3 du code de la route.

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu la note en délibéré, enregistrée le 7 juin 2011, présentée par M. Gendron ;

Vu le code de procédure pénale ;

Vu le code de la route ;

Vu le code de justice administrative ;

Après avoir entendu en séance publique :

- le rapport de M. Philippe Ranquet, maître des requêtes ;

- les conclusions de M. Jean-Philippe Thiellay, rapporteur public ; rend l'avis suivant :

 

I. Pour l'application des articles R. 49-1 et R. 49-10 du code de procédure pénale, il est prescrit, depuis l'intervention de l'arrêté du 5 octobre 1999 relatif aux formulaires utilisés pour la constatation et le paiement des contraventions soumises à la procédure de l'amende forfaitaire, dont les dispositions pertinentes sont codifiées aux articles A. 37 à A. 37-4 du même code, que lorsqu'une contravention soumise à cette procédure est relevée avec interception du véhicule, mais sans que l'amende soit payée immédiatement entre les mains de l'agent verbalisateur, ce dernier utilise un formulaire réunissant, en une même liasse autocopiante, le procès-verbal conservé par le service verbalisateur, une carte de paiement matériellement indispensable pour procéder au règlement de l'amende et l'avis de contravention, également remis au contrevenant pour servir de justificatif du paiement ultérieur, qui comporte une information suffisante au regard des exigences résultant des articles L. 223-3 et R. 223-3 du code de la route. Dès lors, le titulaire d'un permis de conduire à l'encontre duquel une infraction au code de la route est relevée au moyen d'un formulaire conforme à ce modèle et dont il est établi, notamment par la mention qui en est faite au système national des permis de conduire, qu'il a payé l'amende forfaitaire correspondant à cette infraction, a nécessairement reçu l'avis de contravention. Eu égard aux mentions dont cet avis est réputé être revêtu, l'Administration doit alors être regardée comme s'étant acquittée envers le titulaire du permis de son obligation de lui délivrer les informations requises préalablement au paiement de l'amende. À moins que l'intéressé, à qui il appartient à cette fin de produire l'avis qu'il a nécessairement reçu, ne démontre s'être vu remettre un avis inexact ou incomplet.

 

II. L'intervention de l'arrêté du 5 octobre 1999 ne garantit toutefois pas que des formulaires établis selon un modèle antérieur, où le document comportant les informations requises et celui nécessaire au paiement étaient entièrement distincts, n'ont pas continué à être utilisés pour la constatation des infractions. La mention, au système national des permis de conduire, du paiement ultérieur de l'amende forfaitaire au titre d'une infraction relevée avec interception du véhicule, ne permet donc au juge de considérer que le titulaire du permis a nécessairement reçu un avis de contravention que si elle est accompagnée de la production du procès-verbal de l'infraction, établissant que le formulaire employé est conforme aux dispositions des articles A. 37 à A. 37-4 du code de procédure pénale.

 

III. Lorsqu'une contravention soumise à la procédure de l'amende forfaitaire est relevée avec interception du véhicule et donne lieu au paiement immédiat de l'amende entre les mains de l'agent verbalisateur, le contrevenant se voit remettre, non les documents régis par les dispositions des articles A. 37 à A. 37-4 du code de procédure pénale, mais, en application de l'article R. 49-2 du même code, une quittance de paiement. Le modèle de cette quittance comporte une information suffisante au regard des exigences résultant des articles L. 223-3 et R. 223-3 du code de la route, qui doit être regardée comme ayant été délivrée préalablement au paiement de l'amende dès lors que le contrevenant conserve la faculté de renoncer à la modalité du paiement immédiat de l'amende avant de procéder à la signature de la quittance ou, le cas échéant, d'inscrire sur celle-ci une réserve sur les modalités selon lesquelles l'information lui avait été délivrée.

 

En conséquence, il incombe à l'Administration d'apporter la preuve, par la production de la souche de la quittance dépourvue de réserve sur la délivrance de l'information, que celle-ci est bien intervenue préalablement au paiement. La mention, au système national des permis de conduire, du paiement immédiat de l'amende forfaitaire au titre d'une infraction relevée avec interception du véhicule n'est donc pas, à elle seule, de nature à établir que le titulaire du permis a été destinataire de l'information requise.

 

Le présent avis sera notifié à la cour administrative d'appel de Nantes, au ministre de l'Intérieur, de l'Outre-mer, des Collectivités territoriales et de l'Immigration et à M. Bernard A. Il sera publié au Journal officiel de la République française.

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