Visite médicale et permis, quand le préfet se porte pâle !

Visite médicale et permis, quand le préfet se porte pâle !
Matthieu Lesage, avocat à la Cour, administrateur de l'Automobile-Club des avocats (à gauche), et Rémy Josseaume, avocat à la Cour, docteur en droit pénal, chargé d'enseignement universitaire, président de l'Automobile-Club des avocats, membre de l'Ireda

Constituant une mesure de police restrictive de droit, toute décision profectorale affectant la validité du permis de conduire doit être motivée en fait et en droit.

Le parallélisme des compétences confère à l'autorité préfectorale qui accorde le droit de conduire le pouvoir de suspendre, sinon de restreindre, ce droit dès la survenance d'une faute de conduite ou pour raisons médicales. La jurisprudence a néanmoins érigé certains garde-fous à ce pouvoir exorbitant de droit commun pour préserver les semblants d'un État de droit. L'ordonnance du juge des référés présentement commentée en est l'heureuse illustration.

Un pouvoir exorbitant de droit commun

Ce pouvoir extra-juridictionnel, confié à l'autorité préfectorale, a souvent enflammé les débats tout au long des évolutions législatives et réglementaires touchant aux règles de la circulation routière.

Comme à l'habitude, la pertinence du pouvoir préfectoral n'a pas manqué d'attiser les tensions entre les juristes et les professionnels de la sécurité routière.

Pour les premiers, la décision préfectorale constituait - et constitue toujours - une peine que seul un juge judiciaire peut prononcer (lire A. Kletzlen, « L'Automobile et la loi, comment est né le code de la route », L'Harmattan, Déviance et Société). Elle est à tout le moins une sanction administrative punitive.

Cette difficulté fut rapidement écartée, sinon éludée, par les hautes juridictions administratives.

Dans l'arrêt Labonne, le Conseil d'État précise, en effet, qu'« il appartient au chef de l'État, en dehors de toute délégation législative, de déterminer les mesures de police applicables à tout le territoire, à raison du danger que présente, pour les passants, la circulation automobile, les autorités locales conservant compétence pour ajouter à la réglementation générale les mesures que commande l'intérêt des habitants de chaque localité ; et si le chef de l'État a pu valablement exiger de tout conducteur l'obligation d'obtenir un certificat de capacité de l'autorité administrative, il s'ensuit nécessairement qu'il pouvait confier à la même autorité le soin de retirer le certificat en cas de manquement grave aux règlements » (CE., 8 août 1919, Labonne, GAJA 7e éd. 1978, p. 160-163 qui consacre ainsi le pouvoir autonome conféré au président de la République de régir ainsi les règles de circulation motorisée).

L'administration s'est toujours fermement opposée à la suppression de cette prérogative préfectorale, estimant que « la faculté qu'a actuellement l'administration de retirer le per-mis constitue une sanction la plus redoutée des chauffeurs, par la suite la plus efficace » (Commission centrale de l'au-tomobile et de la circulation générale, rapport du 29 octo-bre 1920, archives du ministère des Transports).

Des modifications réglemen-taires successives ont progressivement accru les pouvoirs préfectoraux et préféré le recours à la technique administrative au détriment de la procédure pénale.

Ainsi, les décrets du 12 avril 1927 (JO du 15 avril 1927) et du 29 août 1951 sur la police de la circulation et du roulage (JO du 30 août 1951, p. 9145) ainsi que la loi n° 86-76 du 17 janvier 1986 (JO du 18 janvier 1986) portant diverses dispositions d'ordre social ont respectivement élargi les pouvoirs du préfet.

Si diverses voix parlementaires se manifestèrent à l'époque pour demander la suppression des prérogatives préfectorales en réclamant l'abrogation de la procédure de suspension administrative du permis de conduire, toutes les propositions ont été écartées.

Pour dire vrai, ces initiatives parlementaires n'ont jamais été inscrites à l'ordre du jour des travaux parlementaires (pro-position n° 61, député Lombard, 26 juillet 1988 ; amendement 26 de la loi du 10 juillet 1989 instaurant le permis à points présenté, député Millet ; amendement du député Chamart, JO., 2e séance du 11 mai 1989, p. 811).

Tous les gouvernements sont demeurés défavorables à cette abrogation estimant que la suspension administrative du permis de conduire est une composante essentielle de la « politique cohérente de lutte contre l'insécurité routière » (2e séance du 11 mai 1989, p. 811).

Les pouvoirs publics, dans un élan décisif de déjudiciarisation du droit routier, ont procédé encore une fois à l'accroissement des prérogatives préfectorales à la suite d'un Comité interministériel de la sécurité routière du 25 octobre 2000.

Le préfet peut désormais suspendre le permis d'un contrevenant verbalisé en raison d'un dépassement de 40 km/h ou plus de la vitesse maximale autorisée établi au moyen d'un appareil homologué et dès lors que le véhicule est intercepté (loi n° 2001-1062, 15 novembre 2001, JO du 16 novembre 2001).

Enfin, la conduite sous l'usage de stupéfiants et le refus du conducteur ou de l'accompagnateur de se soumettre aux épreuves de vérification relatives à la consommation des stupéfiants ont été intégrés à la liste des infractions autorisant le préfet à suspendre le permis de conduire (loi n° 2003-87, 3 février 2003, JO du 4 février 2003, p. 2103).

Le contrôle médical du contrevenant

Ce pouvoir de suspension administrative du permis de conduire confié et exercé par le préfet lui confère de manière corollaire le pouvoir selon l'aptitude médicale d'un automo-biliste de le priver de son droit de conduire. Le récent décret n° 2012-886 du 17 juillet 2012 rappelle les situations dans lesquelles postérieurement à la délivrance du permis, le préfet peut enjoindre à un conducteur de se soumettre à un contrôle médical.

Ce contrôle consiste en une évaluation de l'aptitude physique, cognitive et sensorielle effectuée dans certains cas précis (C. route, art. R. 226-1).

Si le contrôle médical de l'ap-titude à la conduite intervient à la suite d'une invalidation, d'une annulation ou suspension du permis prononcée en application du présent code, il est complété par un examen psychotechnique.

Aussi, tout conducteur peut être soumis à un contrôle médical :

- Dans le cas où les informations en sa possession lui permettent d'estimer que l'état physique du titulaire du permis peut être incompatible avec le maintien de ce permis de conduire. Cet examen médi- cal est réalisé par un médecin agréé consultant hors commission médicale ; au vu de l'avis médical émis, le préfet prononce, s'il y a lieu, soit la restriction de validité, la suspension ou l'annulation du permis de conduire, soit le changement de catégorie de ce titre ;

À cet effet, le préfet fondera sa décision selon la constatation de l'une des pathologies figurant sur la liste des affections médicales incompatibles avec l'obtention ou le maintien du permis de conduire ou pouvant donner lieu à la délivrance de permis de conduire de durée de validité limitée (arrêté du 21 décembre 2005 modifié par arrêté du 31 août 2010 - NOR: EQUS0500620A).

- À tout conducteur impliqué dans un accident corporel de la circulation routière.

- Avant la restitution de son permis, à tout conducteur ou accompagnateur d'un élève conducteur à l'encontre duquel il a prononcé une mesure restrictive ou suspensive du droit de conduire pour l'une des infractions prévues par les articles L. 234-1 et L. 234-8, afin de déterminer si l'intéressé dispose des aptitudes physiques nécessaires à la conduite du véhicule. Cette mesure est prononcée, selon le cas, par le préfet du département de résidence du conducteur ou de l'accompagnateur de l'élève conducteur.

- lorsque le titulaire du permis de conduire néglige ou refuse de se soumettre, dans les délais qui lui sont prescrits, au contrôle médical dans les conditions du présent article, le préfet peut prononcer ou maintenir la suspension du permis de conduire jusqu'à ce qu'un avis médical soit émis par le médecin agréé consultant hors commission médicale, ou par la commission médicale.

Le contrôle est réalisé par la commission médicale primaire :

- À la suite d'une annulation ou d'une suspension consécutive à une infraction pour conduite sous l'influence de l'alcool ou après usage de substances ou de plantes classées comme stupéfiants ;

- À la suite d'une invalidation résultant de sanctions dont l'une au moins est imputable à une infraction pour conduite sous l'influence de l'alcool ou après usage de substances ou de plantes classées comme stupéfiants ;

- Après sa saisine par un médecin agréé.

En dehors de ces cas (et c'est la nouveauté de cette nouvelle réglementation), le contrôle est effectué par un médecin agréé par le préfet, consultant hors commission médicale, ou des médecins siégeant dans une commission médicale primaire départementale ou interdépartementale.

Ce médecin agréé ne peut effectuer le contrôle médical d'une personne dont il est le médecin traitant.

Lors de ce contrôle médical, le médecin agréé ou la commission médicale peut prescrire tout examen complémentaire. Il peut également solliciter, dans le respect du secret médical, l'avis de professionnels de santé qualifiés dans des domaines particuliers.

S'il l'estime médicalement nécessaire, le médecin agréé peut demander au préfet de convoquer la personne examinée devant la commission médicale primaire dont la compétence est alors substituée à la sienne.

Le médecin agréé émet un avis médical sur l'aptitude, l'aptitude temporaire, l'aptitude avec restrictions d'utilisation du permis ou sur l'inaptitude à la conduite de la personne examinée.

Le contrôle médical de l'aptitude à la conduite n'est pas pris en charge par l'assurance maladie.

L'impérative obligation de motivation administrative

La décision par laquelle le préfet, en application des dispositions des articles R. 221-10 et R. 221-11 du code de la route, suspend la validité d'un permis de conduire pour motif médical constitue des mesures de police et plus précisément un acte individuel défavorable.

Cette décision est alors soumise à une obligation de formalisme rédactionnel.

Dès lors que la décision préfectorale fait grief au titulaire du permis (validité suspendue ou limitée), celle-ci doit être motivée en fait comme en droit.

Au titre des dispositions de des articles 1er et 2 de la loi du 11 juillet 1979 relative à la motivation des actes administratifs et à l'amélioration des relations entre l'administration et le public, « les personnes physiques [...] ont le droit d'être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent [...] À cet effet, doivent être motivées les décisions qui restreignent l'exercice des libertés publiques ou, de manière générale, constituent une mesure de police [...] ».

Il s'agit d'une formalité substantielle qui, si elle n'a pas été respectée, est de nature à entraîner l'annulation de la décision.

La motivation de tout acte in-dividuel défavorable constitue l'obligation « d'exposer de façon complète et précise les raisons pour lesquelles la décision prohibitive a été prise, de sorte que celui qui la subit puisse à « sa seule lecture » en connaître les motifs et partant en tirer les causes de sa légalité » (CE, 17 novembre 1982, KAIRENGA, Droit administratif 1983, n° 22).

La simple mention de la restriction de conduite sur le permis de conduire ne peut tenir lieu de décision en l'absence de motivation et de mention des voies et délais de recours offerts à l'usager, en application des dispositions de l'article 1er du décret du 11 janvier 1965 relatif aux délais de recours contentieux en matière administra-tive, modifié notamment par l'article 9 du décret du 28 novembre 1983 concernant les relations entre l'administration et les usagers.

Il résulte tant de la loi que de la jurisprudence que toute décision, y compris médicale, faisant grief à l'automobiliste doit être motivée.

La jurisprudence impose ainsi que « la décision par laquelle le préfet, en application des dispositions de l'article R. 127 du code de la route, restreint pour des motifs médicaux la validité d'un permis de conduire, constitue une mesure de police. Dès lors, elle doit être motivée en application des dispositions précitées de l'article 1er de la loi du 11 juillet 1979. Si les dispositions de l'article 6 bis de la loi du 17 juillet 1978 et le principe du secret médical peuvent justifier que le dossier médical au vu duquel la décision attaquée a été prise ne soit communiqué à l'intéressé que par l'intermédiaire du médecin de son choix, ces dispositions n'ont ni pour objet ni pour effet de dispenser le préfet de motiver sa décision en indiquant les raisons de droit et de fait qui la justifient. Annulation d'une décision qui ne s'est pas approprié les motifs de l'avis émis par la commission médicale » (CE, 10 mai 1995, n° 127339).

Voir encore :

- CAA Douai, 23 octobre 2003, n° 01DA00917 : « Considérant que la décision du 18 février 1999, par laquelle le préfet du Nord a suspendu la validité du permis de conduire de catégories B, AL et AT de M. X sans précision de durée se borne à viser l'avis de la commission médicale du 14 octobre 1998, concluant à son inaptitude à conduire les véhicules automobiles des catégories en cause sans s'en approprier les motifs ; qu'ainsi, en prenant cette décision, le préfet, qui n'était pas tenu de suivre cet avis, n'a pas satisfait aux exigences des dispositions précitées de la loi du 11 juillet 1979 ; Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que M. X est fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Lille a rejeté sa demande tendant à l'annulation de la décision du préfet du Nord du 18 février 1999 » ;

- CAA Bordeaux, 23 décembre 2008, n° 07BX00822 : « Considérant que les décisions par lesquelles les préfets, en application des dispositions précitées des articles R. 221-10 et R. 221-11 du code de la route, suspendent la validité d'un permis de conduire pour motif médical constituent des mesures de police ; que dès lors elles doivent être motivées en application des dispositions précitées de l'article 1er de la loi du 11 juillet 1979 » ;

- CAA Douai, 15 décembre 2009, n° 09DA00642 : « Considérant que les décisions par lesquelles les préfets, en application des dispositions précitées de l'article R. 221-14 du code de la route, restreignent pour des motifs médicaux la validité d'un permis de conduire, constituent des mesures de police ; que, dès lors, elles doivent être motivées en application des dispositions préci-tées de l'article 1er de la loi du 11 juillet 1979 ».

L'avis médical doit être suffisamment et clairement motivé. Dès lors, le simple visa de l'avis de la commission médicale, constituant non pas un avis conforme mais un avis simple, ne satisfait pas aux exigences de la loi.

Il sera rappelé autant que de besoin que le renvoi à d'autres textes (motivation par référence) ne satisfait pas l'exigence de motivation d'un acte administratif et a fortiori à une mesure de police restrictive par nature de libertés (CE, 1er juillet 1981, Besnaut ; CE, 13 février 1987, Marot, Lebon, p. 348 ; CE, 16 mars 1988, Quincaillerie Le Gruel, Rec. CE 120 ; CAA Lyon, ass. plén., 8 mars 1994, Sté Elf France : Rec. CE T. 749 ; CE., 27 avril 1994, Moreau, dr adm. 1994, n° 381 ; CAA Nantes, 28 juin 2002, n° 99NT02613).

L'acte administratif qui se borne à reproduire les mentions des textes applicables ne satisfait pas aux obligations de motivation prévues par la loi (CE, 8 juillet 1994, Association des loueurs de scooters saintois).

Cette obligation de motivation s'intègre dans le respect du principe du contradictoire et des dispositions de l'article 24 de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations, dès lors que les décisions ne peuvent être prises « qu'après que la personne intéressée a été mise à même de présenter des observations écrites et, le cas échéant, sur sa demande, des observations orales. Cette personne peut se faire assister par un conseil ou représenter par un mandataire de son choix [...] »

L'Administration s'est toujours opposée à la suppression de la prérogative préfectorale, estimant que cette faculté « de retirer le permis constitue une sanction la plus redoutée des chauffeurs, par la suite la plus efficace ».

 

Le récent décret n° 2012-886 du 17 juillet 2012 rappelle les situations dans lesquelles postérieurement à la délivrance du permis, le préfet peut enjoindre à un conducteur de se soumettre à un contrôle médical.
Il résulte tant de la loi que de la jurisprudence que toute décision, y compris médicale, faisant grief à l'automobiliste doit être motivée.
La simple mention de la restriction de conduite sur le permis de conduire ne peut tenir lieu de décision en l'absence de motivation et de mention des voies et délais de recours offerts à l'usager.

La décisionTA Nancy, 12 juillet 2012, n° 1201325

« Vu la requête, enregistrée le 22 juin 2012 sous le n° 1201325, présentée pour M. Christophe Coudert, demeurant 2 rue de Lectil à Minorville (54385), par Me Lesage ; M. Coudert demande au juge des référés : - d'ordonner, sur le fondement des dispositions de l'article L. 521-1 du code de justice administrative, la suspension de la décision du 1er juin 2012 du préfet de la Meurthe-et-Moselle limitant, jusqu'à ce qu'il soit statué au fond sur la légalité de cette décision ; Il soutient que l'exécution de la décision préjudicie de manière suffisamment grave et immédiate à sa situation professionnelle ; qu'il est actuellement sans emploi en raison de l'absence de permis de conduire alors qu'il était chauffeur poids lourds longue distance ; qu'un emploi lui est proposé après une longue période de chômage de plusieurs mois ; que la situation dans laquelle il se trouve constitue une situation d'urgence ; que la décision qui constitue une mesure de police n'est pas motivée contrairement aux dispositions de l'article 1er de la loi du 11 juillet 1979 ; Vu la décision attaquée ; Vu le mémoire en défense, enregistrée le 6 juillet 2012, présenté par le préfet de Meurthe-et-Moselle qui conclut au rejet de la requête : Il indique qu'il a pris le 5 juillet 2012 une décision rectificative annulant et remplaçant celle du 1er juin 2012 en la purgeant d'un vice de forme ; il soutient que les déclarations du requérant s'agissant de sa situation professionnelle sont confuses ; que sa décision vise la décision de la commission médicale du 1er juin 2012 ; qu'il n'est pas possible d'exposer davantage les motifs qui sont couverts par le secret médical ; que s'agissant de la motivation en droit il a pris une nouvelle décision qui vise expressément les articles du code de la route ; Vu le mémoire enregistré le 6 juillet 2012 présenté pour M. Coudert par Me Lesage qui conclut aux fins que sa requête et par les mêmes moyens ; il signale, en outre, une erreur matérielle dans ses écritures concernant un passage p 3, de « à défaut » à « chômage » qui ne le concerne pas ; Vu les autres pièces du dossier ; Vu le code de la route ; Vu le code de justice administrative ; Vu la requête enregistrée le 22 juin 2012 sous le n° 1201326 par laquelle M. Coudert demande l'annulation de la décision du 1er juin 2012 ; Vu la décision en date du 1er septembre 2011 par laquelle la présidente du tribunal a désigné Mme Margineau-Faure, vice-présidente, pour statuer sur les demandes de référé ; Après avoir convoqué à une audience publique : - Me Lesage, représentant M.Coudert ; - Me Josseaume substituant Me Lesage, représentant M. Coudert ; - le préfet de Meurthe-et-Moselle ; Après avoir prononcé, à l'issue de l'audience à 10 h 20, la clôture de l'instruction ; Considérant que la requête présentée par M. Coudert le 22 juin 2012 tend à la suspension de l'exécution de la décision, en date du 1er juin 2011, par laquelle le préfet de Meurthe-et-Moselle l'a reconnu apte à la conduite des véhicules automobiles pour une durée de six mois seulement et inapte pour le groupe lourd ; que le 5 juillet 2012, postérieurement à l'introduction de la requête, le préfet de Meurthe-et-Moselle a retiré sa décision du 1er juin 2012 et a pris la même décision en complétant sa motivation en droit ; que M. Coudert demande également la suspension de cette décision qui doit être regardée comme s'étant substituée à la décision prise le 1er juin 2012 par la même autorité ; Sur les conclusions présentées au titre de l'article L. 521-1 du code de justice administrative Considérant qu'aux termes de l'article L. 521-1 du code de justice administrative : « Quand une décision administrative, même de rejet, fait l'objet d'une requête en annulation ou en réformation, le juge des référés, saisi d'une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l'exécution de cette décision, ou de certains de ses effets, lorsque l'urgence le justifie et qu'il est fait état d'un moyen propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision [...] » et qu'aux termes de l'article L. 522-1 dudit code : « Le juge des référés statue au terme d'une procédure contradictoire écrite ou orale. Lorsqu'il lui est demandé de prononcer les mesures visées aux articles L. 521-1 et L. 521-2, de les modifier ou d'y mettre fin, il informe sans délai les parties de la date et de l'heure de l'audience publique [...] » ; Considérant que l'urgence justifie que soit prononcée la suspension d'un acte administratif lorsque l'exécution de celui-ci porte atteinte, de manière suffisamment grave et immédiate, à un intérêt public, à la situation du requérant ou aux intérêts qu'il entend défendre ; qu'il appartient au juge des référés d'apprécier concrètement, compte tenu des justifications fournies par le requérant, si les effets de l'acte litigieux sont de nature à caractériser une urgence justifiant que, sans attendre le jugement de la requête au fond, l'exécution de la décision soit suspendue ; Sur les conclusions dirigées contre la décision du 1er juin 2012 ; Considérant que, lorsqu'une décision administrative a été retirée en cours d'instance par une décision ultérieure, le juge administratif ne peut que déclarer sans objet les conclusions dirigées contre la première d'entre elles ; Considérant que par une décision en date du 5 juillet 2012, postérieure à l'introduction de la requête, le préfet de Meurthe-et-Moselle a retiré sa décision du 1er juin 2012 ; qu'ainsi les conclusions tendant à la suspension de ladite décision datée du 1er juin sont, dès lors, devenues sans objet ; qu'il n'y a pas lieu d'y statuer ; Sur les conclusions dirigées contre la décision du 5 juillet 2012 ; Considérant que pour justifier de l'urgence à suspendre la décision attaquée, M. Coudert fait valoir qu'il est chauffeur poids lourds et que l'exécution de la décision contestée pourrait avoir des conséquences graves sur sa situation professionnelle alors qu'il justifie d'une offre d'emploi ; que, compte tenu de l'incertitude qui demeure quant aux raisons médicales qui seraient à l'origine de la décision attaquée, celle-ci n'apparaît pas comme étant inconciliable avec les exigences de la sécurité routière alors que, de plus, M. Coudert a été reconnu apte à la conduite des véhicules automobiles ; que dès lors, eu égard aux conséquences qu'aurait l'exécution de la décision attaquée sur l'activité professionnelle de M. Coudert l'existence d'une situation d'urgence doit, dans les circonstances de l'espèce, être regardée comme établie ; Considérant, que M. Coudert soutient que la décision du 1er juin 2012, qui fait état d'une inaptitude médicale à la conduite pour le groupe de poids lourd sans en exposer les motifs, méconnaît les dispositions de la loi n° 79-587 du 11 juillet 1979 susvisée ; que le préfet de la Meurthe-et-Moselle se borne à indiquer dans sa décision du 5 juillet 2012 qu'il suit l'avis de la commission médicale des permis de conduire de Toul qui a reconnu M. Coudert apte à la conduite des véhicules automobiles pour une durée de six mois et inapte pour le groupe lourd, sans ajouter aucune précision ; que cette décision n'apparaît pas comme étant suffisamment motivée au sens des dispositions de l'article 1er de la loi susvisée du 11 juillet 1979 ; qu'ainsi, le moyen tiré de l'insuffisance de motivation de la décision du 1er juin 2012 est propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision attaquée ; Considérant qu'il résulte de ce qui précède, qu'il y a lieu de suspendre l'exécution de la décision, en date du 5 juillet 2012, par laquelle le préfet de Meurthe-et-Moselle a limité la validation du permis B de M. Coudert à une durée de six mois et l'a déclaré inapte pour le groupe de lourd ; ORDONNE Article 1er : Il n'y a pas lieu de statuer sur les conclusions dirigées contre la décision du 1er juin 2012. Article 2 : L'exécution de la décision du préfet de la Meurthe-et-Moselle en date du 5 juillet 2012 est suspendue jusqu'à ce qu'il soit statué au fond sur la légalité de la décision. Article 3 : La présente ordonnance sera notifiée à M. Christophe Coudert et au ministre de l'Intérieur. Copie de la présente ordonnance sera adressée pour information à Me Lesage et à la préfecture de Meurthe-et-Moselle. Fait à Nancy, le 12 juillet 2012. »

 

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