Retour sur la mise en cause du régime des catastrophes naturelles

Les dispositions de l'article L. 431-9 du code des assurances accordent à la CCR une garantie étatique en matière de réassurance des risques de cat' nat'. Scor a saisi le Conseil constitutionnel d'une question prioritaire de constitutionnalité dont l'issue pouvait bouleverser le régime d'indemnisation prévu par la loi du 13 juillet 1982.

Le régime français d'indemnisation des catastrophes naturelles est fondé sur la pratique du contrat socle, c'est-à-dire sur la présence

25 : Nombre d'arrêtés de reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle publiés au Journal officiel en 2012

obligatoire, dans les assurances de dommages aux biens et pertes d'exploitation, d'une garantie contre les effets des catastrophes naturelles, définis par l'article L. 125-1 du code des assurances comme « les dommages matériels directs non assurables ayant eu pour cause déterminante l'intensité anormale d'un agent naturel ». Ainsi, lorsque l'état de catastrophe naturelle est constaté par un arrêté interministériel, l'assuré bénéficie d'une couverture sans plafond de garantie en échange d'une cotisation à taux unique.

Pour faire face à ce risque, les assureurs n'ont d'autre choix que de se réassurer. Or, s'ils n'ont aucune obligation de faire appel à la CCR, celle-ci réassure la grande majorité des assureurs intervenant sur le marché des catastrophes naturelles.

L'exclusivité en question

Scor impute cet état de fait à la garantie exclusive de l'État accordée à la CCR en vertu des dispositions de l'article L. 431-9 du code

À RETENIR

  • Une atteinte au principe d'égalité devant la loi et à la liberté d'entreprendre n'est acceptable qu'à la condition d'être proportionnée et fondée sur un motif d'intérêt général.
  • La garantie illimitée accordée à la CCR est conforme à l'intérêt général des assurés, donc aux libertés constitutionnellement protégées.
  • La libre concurrence n'est pas un principe constitutionnel.
des assurances, et qui se déclenche dès que le montant des indemnités à payer par la CCR dépasse 90% de la réserve spéciale et des provisions d'égalisation qu'elle a pu constituer. Le réassureur privé a donc demandé le bénéfice de cette garantie, avant d'introduire un recours devant le tribunal administratif de Paris pour faire annuler le refus implicite du ministre de l'Économie et des Finances de résilier la convention du 28 janvier 1993 entre l'État et la CCR. Elle définit les conditions d'engagement, de mise en jeu et de rémunération de la garantie de l'État.

Le 11 juillet 2013 (arrêt n° 367664), le Conseil d'État a estimé que le moyen soulevé par Scor présentait un caractère sérieux et a transmis la question de la constitutionnalité du dispositif au Conseil constitutionnel.

La libre concurrence en jeu

Scor a fait valoir que le marché privé offre des capacités de réassurance du risque de catastrophe naturelle bien supérieures à celle de la CCR et a repris à son compte un rapport du Conseil d'analyse économique (« Les risques majeurs et l'action publique », 30 août 2013, p. 346, Céline Grislain-Letrémy, Reza Lahidji et Philippe Mongin) considérant que « le régime fonctionne à moindre coût aussi longtemps que la garantie n'est pas appelée ».

Outre ces éléments de contexte, Scor a dénoncé le caractère exclusif de la garantie illimitée accordée à la CCR, tant en montant qu'en périmètre, ainsi que le quasi-monopole de cette dernière, et soutenait, notamment :

- qu'outre la garantie de l'État, il n'existait pas de différence objective entre la CCR et Scor, de telle sorte que le principe d'égalité imposait un traitement identique des deux entités ;

- que la garantie accordée à la CCR n'était pas fondée sur un motif d'intérêt général dès lors que le recours au marché privé de la réassurance permettait d'obtenir une couverture équivalente pour les assurés, pour un coût inférieur, en limitant l'exposition de l'État face à un risque dont la croissance est exponentielle ;

- que la garantie accordée à la CCR lui permettait de bénéficier de la notation financière de l'État ainsi que d'un avantage tarifaire certain conduisant à une éviction partielle des autres opérateurs du marché de la réassurance du risque de catastrophes naturelles.

Scor a présenté ses griefs au Conseil constitutionnel avec deux moyens principaux tirés de l'atteinte au principe d'égalité devant la loi et à la liberté d'entreprendre. En réalité, il apparaît clairement que c'est la libre concurrence qui sous-tend sa requête. Cependant, il ne s'agit pas d'un principe à valeur constitutionnelle. À cet égard, le Conseil se limite à rappeler qu'il appartient « tant aux autorités de contrôle qu'au juge compétent [...] de veiller au respect du principe d'égalité, qui implique la libre concurrence » (décisions n° 2001-450 du 11 juillet 2001 et n° 2001-451 du 27 novembre 2001).

Pour autant, l'espoir était permis pour Scor, dans la mesure où plusieurs décisions récentes (voir la censure de l'article L. 912-1 du code de la sécurité sociale dans le cadre de l'accord national interprofessionnel du 11 janvier 2013, décision n° 2013-672 DC du 13 juin 2013) ont vu le Conseil constitutionnel relever l'absence d'intérêt général ou le caractère disproportionné de l'atteinte pour censurer des dispositions contraires à la liberté d'entreprendre.

Le motif d'intérêt général

Le Conseil constitutionnel a profité de sa décision 2013-344 QPC du 27 septembre 2013 pour rappeler trois principes. En premier lieu, le douzième alinéa du préambule de la Constitution de 1946 institue la solidarité de tous les Français devant les charges qui résultent des calamités nationales. Le législateur peut adopter les mesures qui lui apparaissent opportunes pour atteindre cet objectif.

En deuxième lieu, le principe d'égalité devant la loi ne s'oppose pas à ce que le législateur règle de façon différente des situations qui ne sont pas identiques ou déroge à l'égalité pour des raisons d'intérêt général. Cependant, la différence de traitement qui en résulte doit être en rapport direct avec l'objet de la loi qui l'établit.

En troisième lieu, la liberté d'entreprendre découle de l'article 4 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 selon lequel la liberté consiste à pouvoir faire tout ce qui ne nuit pas à autrui. Le législateur peut apporter à cette liberté des limitations proportionnées au regard de l'objectif poursuivi et justifié par l'intérêt général.

Un critère commun apparaît dans l'appréciation des atteintes au principe d'égalité devant la loi et à la liberté d'entreprendre : elles sont possibles dès lors qu'elles sont proportionnées et fondées sur un motif d'intérêt général.

Un édifice équilibré

Le Conseil constitutionnel propose une approche globale de la question et relève qu'« eu égard à la nature particulière des risques assurés et à l'absence de tout plafond de garantie de la couverture dont bénéficient les assurés, en choisissant d'accorder la garantie de l'État à la seule Caisse centrale de réassurance (CCR), tenue de réassurer tous les assureurs qui le demandent dès lors qu'ils remplissent les conditions légales et réglementaires, le législateur n'a méconnu ni le principe d'égalité ni la liberté d'entreprendre ».

Sans l'affirmer expressément, mais en pointant « la nature particulière des risques », « l'absence de plafond de garantie » et l'obligation de la CCR de « réassurer tous les assureurs qui le demandent », le Conseil affirme que la garantie de l'État est la clé de voûte du système d'indemnisation des catastrophes naturelles.

Ainsi, le Conseil a considéré qu'en offrant une garantie illimitée à l'ensemble des assurés pour un coût modique, les dispositions de l'article L. 431-9 du code des assurances sont conformes à l'intérêt général, donc aux libertés constitutionnellement protégées.

La fin de l'histoire ?

Cette décision soulage les assureurs de la Fédération française des sociétés d'assurances mutuelles (FFSAM) et du Groupement des entreprises mutuelles d'assurances (Gema), qui sont intervenus à l'instance et qui appuyaient la CCR dans son argumentation tendant à souligner l'absence de caractère constitutionnel du principe de libre concurrence ainsi que l'absence de monopole de fait dès lors que les réassureurs privés intervenaient déjà, certes de manière minoritaire, sur le marché de la réassurance du risque de catastrophes naturelles.

Évidemment, aucun recours n'est possible contre les décisions du Conseil constitutionnel. Cependant, Scor semble décidé à continuer à dénoncer le « quasi-monopole de fait » de la CCR et entend porter l'affaire devant les instances européennes, qui jugeront non plus la constitutionnalité du système, mais sa conformité aux traités européens.

PLUS DE 90% EN CAT' NAT'

En 2012, la CCR a réalisé 832,3 M€ de chiffre d'affaires avec la réassurance de l'État.

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