Remettre à flot le régime des cat' nat'

Remettre à flot le régime des cat' nat'
fDenis ALLARD/REA Les intempéries du printemps en Île-de-France ont causé entre 900 M€ et 1,4 Md€ de dégâts.

En réflexion depuis plusieurs années, l’amélioration du régime spécifique d’indemnisation des catastrophes naturelles n’aboutit pas. Sans dénigrer le régime actuel, il apparaît cependant nécessaire de s’y atteler pour préserver l’équilibre du régime, au regard de la croissance prévisible de cette sinistralité.

Par Christophe Bourdel, avocat associé, Granrut et Marion Catteloin, avocat collaborateur, Granrut.

Les intempéries qui ont touché l’Île-de-France du 25 mai au 5 juin 2016 ont causé des ­dommages évalués par la Caisse centrale de réassurance (CCR) à un montant compris entre 900 M€ et 1,4 Md€. Or, la ­fréquence de tels événements est amenée à s’accélérer en raison de ­l’urbanisation croissante et du dérèglement climatique. La CCR prédit que les catastrophes naturelles coûteront, en moyenne, 2 Md € par an d’ici 2050. Ces prévisions conduisent, par conséquent, à s’interroger sur la perfectibilité d’un régime d’indem­nisation dont la solidité sera mise à l’épreuve.

Une solidarité nationale efficace

Le régime d’indemnisation des ­catastrophes naturelles a été instauré par la loi du 13 juillet 1982 : codifié aux articles L. 125-1 et suivants du code des assurances, il a rendu obligatoire la garantie des catastrophes naturelles.

Ce régime d’indemnisation des catas­trophes naturelles se caractérise par l’utilisation de contrats socles, consistant en une extension de ­garantie obligatoire pour la plupart des contrats d’assurance de choses, souscrits par toute personne physique ou morale autre que l’État.

La solidarité nationale se traduit par l’unicité des taux de prime additionnelle d’assurance fixés par arrêté et exprimés en pourcentage de la prime du contrat.

L’article L. 125-1 du code des assuran­ces définit les effets des catastrophes naturelles comme « les dommages matériels directs non assurables ayant eu pour cause déterminante l’intensité anormale d’un agent naturel ».

L’état de catastrophe naturelle doit être constaté par un arrêté interminis­tériel, pris après avis d’une commission interministérielle saisie par le préfet sur demande de la ­commune touchée. Après déclaration du sinistre par l’assuré et vérification du lien de ­causalité entre le dommage et l’intensité anormale de l’agent naturel, l’assureur doit verser l’indemnité dans un délai de trois mois à compter de la remise par l’assuré de l’état estima­tif des dégâts subis ou de la publication de l’arrêté constatant l’état de catastrophe naturelle si celle-ci est postérieure. L’originalité de ce régime d’indemnisation réside dans l’existence d’un partenariat public-privé, puisque la gestion des sinistres est assurée tant par l’État et la CCR en sa qualité de réassureur public, que par les assureurs. L’État accorde en outre à la CCR une garantie exclusive prévue par l’article L. 431-9 du code des assurances.

À retenir

Quatre leviers permettraient de parfaire le régime cat’ nat’.
  • Préciser la définition des événements naturels concernés.
  • Mettre en œuvre des mesures de prévention accrues.
  • Mutualiser le risque avec l’assurance de responsabilité des constructeurs.
  • Opter pour un financement plus en corrélation avec l’évolution du risque.

Les améliorations envisagées

Depuis 1982, le régime d’indemnisation des catastrophes naturelles a connu quelques évolutions, mais pas de réelle modernisation. Une tentative avait pourtant été initiée par le gouvernement de François Fillon, qui a présenté un projet de loi du 3 avril 2012, n’ayant finalement ­jamais été débattu devant le Sénat. Pourtant, si le régime a fait ses preuves, certains points mériteraient d’être améliorés .

  • Mieux définir son cadre juridique.

Il a été envisagé de prévoir une liste légale ou réglementaire précisant les événements pouvant être qualifiés de catastrophe naturelle par arrêté, afin de mieux définir les contours du ­régime. Les acteurs du marché y sont majoritairement favorables. Effectivement, une liste limitative permettrait aux assurés et aux communes de disposer d’une meilleure information sur le régime, sur les garanties ­prévues et la possibilité d’y recourir, ce qui permettrait également d’éviter la confusion avec d’autres régimes.

Toutefois, cette liste exhaustive semble assez irréaliste, puisqu’elle est contraire à la notion même de risque naturel exceptionnel, qui est, par ­essence, imprévisible. Elle semble, en outre, peu pertinente dans la mesure où les nombreux ­précédents permet­tent désormais d’avoir un retour d’expérience suffisant pour circonscri­re le périmètre du régime.

Par ailleurs, les notions de « dommages non assurables » et « d’intensité anormale » visées à l’article L.125-1 alinéa 3 du code des assurances sont abstraites et pourraient être clarifiées afin de limiter une approche trop subjective. Pour certains phénomènes tels que les inondations, l’intensité anormale pourrait être déterminée en fonction de données chiffrées émanant de ­Météo France, afin de fixer un seuil d’occurrence, ce qui pourrait ­permettre d’exclure des événements de manière objective. Toutefois, il est particulièrement complexe d’évaluer par avance une intensité pouvant être qualifiée d’anormale pour chaque phénomène…

  • Privilégier la prévention.

Plusieurs éléments du régime actuel pourraient être modifiés afin de ­récompenser la mise en œuvre de mesures de prévention.

Ainsi, la prime servant à financer le régime est la même pour tous, ce qui n’incite pas à responsabiliser les ­assurés. Le projet de loi de 2012 ­proposait, notamment, une person­nalisation des primes pour les collectivités et entreprises afin d’inciter la mise en œuvre de mesures permettant de limiter les sinistres. La Fédération française de l’assurance (FFA, ex-AFA)) préconise, quant à elle, de laisser la possibilité à l’assureur de fixer librement la franchise pour les contrats couvrant des capitaux supérieurs à 50 millions d’euros, et ceux couvrant les collectivités territoriales (1). Toute­fois, des directives générales données par voie d’arrêtés ministériels et établissant des objectifs chiffrés permettraient de « border » ces hypothèses.

Par ailleurs, l’article L. 125-6 du code des assurances permet aux assureurs de refuser leur garantie lorsque le bien a été construit sur un terrain ­situé dans une zone classée inconstruc­tible ou en violation des règles administratives de prévention des risques naturels. Or, les assureurs mettent peu en œuvre cette faculté en raison de leur méconnaissance des Plans de prévention des risques naturels prévisibles (PPRNP). Afin de pallier cette carence, les mairies sinistrées devraient être tenues de préciser les zones figurant parmi les PPRNP lorsqu’elles sollicitent la ­reconnaissance de l’état de catastrophe naturelle. Les plans des zones concernées pourraient ensuite être annexés à l’arrêté interministériel, afin de permettre une meilleure ­information des assureurs. Cette suggestion permettrait également de régler les difficultés liées aux dispositions de l’article L. 121-17 du code des assurances, qui impose que l’indemnité versée par l’assureur serve à la remise en état effective des biens sinistrés, à moins que l’espace ne soit soumis à un PPRNP. En effet, les assureurs mieux informés ne ­favoriseraient pas la reconstruction des biens sinistrés au sein de zones exposées aux risques.

  • Mettre en jeu la responsabilité décennale.

En cas de sécheresse, les dommages causés aux bâtiments dans les 10 premières années pourraient être pris en charge par la ­garantie décennale.

  • Refinancer le régime.

Le régime d’indemnisation reste ­insuffisamment provisionné en cas de survenance d’une catastrophe naturelle exceptionnelle telle que la crue centennale de la Seine, pour laquelle la garantie de l’État risquerait d’être appelée. Plusieurs propositions peuvent remédier à cette situation (voir ci-contre).

Ce choix d’ordre politique est de nature à assurer la pérennité du ­régime.

Trois propositions pour le financement des cat’ nat’

  • Ne rien changer au régime actuel, et continuer de faire supporter par l’État les éventuels surcoûts en cas de catastrophes exceptionnelles.
  • Augmenter les primes afin de mieux financer le régime.
  • Mettre en place des primes modulables annuellement, dont le coût sera déterminé en fonction des ­sinistres intervenus au cours des années précédentes.

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