[DOSSIER] La gestion publique de la circulation 3/4

La mise en oeuvre du stationnement payant sur voirie

À quelles conditions un stationnement payant sur la voie publique peut-il être mis en oeuvre ? Décryptage...

Le projet de loi de modernisation de l'action publique et d'affirmation des métropoles, adopté définitivement par l'Assemblée nationale le 19 décembre 2013 (1), a été modifié par les parlementaires afin notamment de donner compétences aux assemblées délibérantes locales pour fixer le montant d'un « tarif post-stationnement » venant se substituer aux amendes pénales actuellement infligées aux automobilistes contrevenants. En attendant la décision du Conseil constitutionnel saisi par les parlementaires, ce projet de réforme est l'occasion de revenir sur les conditions de mise en oeuvre et le régime du stationnement payant des véhicules sur la voie publique.

Les exigences de la circulation

Les circonstances justifiant l'institution d'un stationnement payant. Le stationnement sur la voie publique peut s'exercer sur la voie publique ou en ouvrage (parcs de stationnement). Il ne peut toutefois pas être institué en toutes circonstances, mais seulement lorsque le stationnement excède l'usage normal du domaine public (2). L'instauration du stationnement payant sur la voirie ou en ouvrage doit ainsi reposer sur les exigences de la circulation (3) de sorte que le juge administratif déclare illégale la création d'un parc de stationnement non justifiée par les besoins de la circulation (4). Enfin, l'institution de zones de stationnement payant ne doit pas avoir pour effet de porter atteinte à la liberté d'accès aux immeubles riverains et à leur desserte. En ce sens, le Conseil d'État a jugé illégal l'arrêté municipal délimitant une zone de stationnement de longue durée et l'autre de courte durée dans le centre-ville, dès lors qu'aucune mesure particulière ne visait les conditions d'accès des riverains et l'accès des immeubles (5).

Les règles de compétence. La création et la réglementation du stationnement payant sur la voirie relèvent des compétences de police du maire pour la voirie communale et du préfet pour les voies à grande circulation en dehors des agglomérations. Ainsi, selon l'article L. 2213-6 du code général des collectivités territoriales, le maire peut, moyennant le paiement de droits, donner des permis de stationnement sur la voie publique, sur les rivières, ports, quais fluviaux et autres lieux publics, sous réserve que cette autorisation n'entraîne aucune gêne pour la circulation, la navigation et la liberté du commerce. Toutefois, l'article 62 du projet de loi de modernisation de l'action publique et d'affirmation des métropoles prévoit que les maires « transfèrent » leurs prérogatives en matière de police de la circulation et du stationnement aux présidents des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre dont ils relèvent, alors qu'en l'état actuel des dispositions le pouvoir de police ne peut faire l'objet que d'un partage entre les deux exécutifs, ce partage ne constituant d'ailleurs qu'une faculté. Le stationnement en ouvrage relève, quant à lui, de la compétence des collectivités territoriales concernées (par exemple, une région est compétente pour créer un parc de stationnement d'intérêt régional (6)).

Les modes de gestion

La gestion du stationnement payant sur voirie peut être assurée directement en régie par la collectivité ou l'établissement public de coopération intercommunale ou être confiée à un tiers par la passation d'un marché public ou d'une délégation de service public. Toutefois, la constatation des infractions à la réglementation du stationnement payant sur la voirie relève du pouvoir de police et ne peut être déléguée. Il appartient au maire ou, le cas échéant, au président de l'établissement public de coopération intercommunale, de désigner les agents compétents pour ce faire et qui doivent être assermentés.

La redevance de stationnement

Si l'on parle communément de « redevance de stationnement », celle-ci constitue en réalité une taxe de nature fiscale et non une redevance dont le montant est proportionnel au service rendu.

L'institution d'une taxe de stationnement. L'article L. 2213-6 du code général des collectivités territoriales permet au maire de soumettre au paiement d'une taxe le stationnement dans certaines voies et à certains emplacements déterminés et à des heures et jours précisés dès lors que la situation locale justifie l'intervention des pouvoirs de police et que l'institution d'un stationnement réglementé n'a pas permis de résoudre les problèmes de circulation (7). Les modalités de fixation des redevances de stationnement sur voirie ont été modifiées par la loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbain (loi dite « SRU ») et figurent à l'article L. 2333-87 du code général des collectivités territoriales.

Selon ce texte, il appartient au conseil municipal ou à l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale ou du syndicat mixte compétent pour l'organisation des transports urbains d'établir une redevance de stationnement sur les voies qu'il détermine qui doit être compatible avec les dispositions du plan de déplacement urbain, s'il existe. Ainsi, la fixation du tarif lui-même relève de la compétence de l'organe délibérant.

Des mesures spéciales sont par ailleurs applicables sur les voies publiques supportant la circulation de véhicules assurant un service régulier de transport public et sur les trottoirs adjacents à ces voies lorsque ces mesures sont nécessaires pour faciliter la circulation de ces véhicules ou l'accès des usagers au service, dans les communes membres d'une métropole, d'une communauté urbaine ou d'une communauté d'agglomération compétente en matière de voirie dont le territoire est couvert par un plan de déplacements urbains, ou d'une communauté de communes compétente en matière de voirie dont le territoire est couvert par un plan de déplacements urbains. L'article L. 2213-3-1 du code général des collectivités territoriales (inséré par la loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement nationale pour l'environnement dite « ENL ») prévoit dans ce cas que, sur ces zones, le stationnement des véhicules à moteur est soit interdit, soit réservé à des catégories particulières de véhicules, ou limité dans le temps, ou soumis à paiement.

L'application de tarifs spéciaux à différentes catégories d'usagers. La délibération établit le tarif applicable à chaque zone. Il peut être modulé en fonction de la durée du stationnement et prévoir une tranche gratuite pour une durée déterminée. Par ailleurs, dans de nombreuses collectivités, on remarque l'application de tarifs spéciaux de stationnement aux résidents ou à d'autres catégories d'usagers. Cette pratique est rendue possible par l'article L. 2333-87 du code général des collectivités territoriales qui précise que l'acte instituant la redevance peut prévoir une tarification spécifique pour certaines catégories d'usagers et notamment les résidents.

La modulation du tarif ainsi permise a parfois donné lieu à la contestation des usagers, qui invoquent une rupture d'égalité devant le service public. Pourtant, il est admis depuis longtemps par le juge administratif que la tarification d'un service public peut légalement instituer des discriminations entre les usagers si elle résulte d'une loi et s'il existe entre les usagers des différences de situation appréciables au regard du service (8). Au surplus, l'article L. 2333-87 vise la modulation du tarif au profit « notamment » des résidents, ce qui laisse la possibilité aux communes de prévoir un tarif spécifique à d'autres catégories d'usagers qui ne sont pas nécessairement des résidents de la commune, comme les personnes exerçant une activité professionnelle sur le territoire. Cette possibilité a d'ailleurs déjà été admise par le Conseil d'État. Il a ainsi été jugé qu'il existe entre les non-résidents travaillant dans la commune et les autres non-résidents une différence de situation de nature à justifier pour les premiers des tarifs préférentiels sans qu'une discrimination illégale soit ainsi édictée (9). Une commune peut donc valablement instituer des tarifs de stationnement différents selon la catégorie d'usager concernée dans la mesure où ces catégories d'usagers se trouvent dans des situations différentes au regard du service public du stationnement.

La sanction du non-paiement de la taxe. En cas de dépassement de la durée pour laquelle la taxe a été payée ou en cas de non-paiement de la taxe, le code de la route prévoit que l'usager est puni de l'amende forfaitaire due en cas de contravention de première classe dont le montant est fixé par le code de procédure pénale (article R. 49). Le décret n° 2011-876 du 25 juillet 2011 a revalorisé le montant de cette amende passant ainsi de 11 à 17 €. Le non-acquittement de la taxe relève donc, selon les textes en vigueur, de la sphère pénale, ce qui avait conduit le juge administratif à préciser que le maire n'est pas compétent pour instituer une surtaxe venant se substituer à l'amende dans cette hypothèse (10).

Cette jurisprudence pourrait bientôt devenir obsolète, si les dispositions de l'article 63 du projet de loi de modernisation de l'action publique et d'affirmation des métropoles entraient en vigueur. Il est en effet prévu de compléter l'article L. 2333-87 du code général des collectivités territoriales afin de permettre aux assemblées délibérantes locales de fixer non seulement le tarif de la taxe mais également, et c'est la nouveauté, le tarif du « forfait de post-stationnement » applicable lorsque la redevance correspondant à la totalité de la période de stationnement n'est pas (ou insuffisamment) réglée. Son montant ne pourra toutefois pas être supérieur au montant de la redevance due pour la durée maximale de stationnement prévue par le barème tarifaire en vigueur dans la zone. Ainsi, la dépénalisation des infractions au stationnement payant est en route. Les recours contentieux dirigés contre les avis de paiement du forfait de post-stationnement devront être portés devant une juridiction administrative spécialisée dont les règles constitutives seront précisées par ordonnance, dans un délai de douze mois à compter de la promulgation de la loi.

(1) Projet de loi de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles, Ass. nat., 19 décembre 2013, TA n°270

(2) CE , 18 mai 1928, Laurens : Rec. CE , p. 1099, concl. Rivet ; S. 1933 III, p. 57, note A. Mestre

(3) CE , 26 février 1969, Fédération nationale des clubs automobiles de France : Rec. CE , p. 121

(4) CE , 16 janvier 1976, Guillet : AJDA 1976, p. 372.

(5) CE , 30 juillet 1997, commune de Dunkerque : Rec. CE , tables, p. 972

(6) CE , 20 mai 1994, société Le Gardiennage industriel de la Seine : Rec. CE , tables, p. 1038

(7) CE , 26 février 1969, Fédération nationale des clubs automobiles de France, préc.

(8) CE , 10 mai 1974, Denoyez et Chorques : Rec. CE p.274

(9) CE , 28 février 1996, Association Le Vésinet sans parcmètre, req. n°150682

(10) TA Clermont-Ferrand, 25 septembre 1990, préfet de l'Allier c/ commune de Moulins : AJDA 1990, p. 903, obs. Briseul ; CAA Bordeaux, 16 novembre 1998, Commune de Marmande : Rec. CE , tables, p. 1060

Justification du stationnement

À l'occasion du pourvoi formé par une automobiliste condamnée au paiement de deux amendes à 35€ pour infractions à la réglementation sur le stationnement des véhicules, la chambre criminelle de la Cour de cassation a jugé que l'arrêté municipal portant réglementation du stationnement devait être motivé non seulement eu égard aux nécessités de la circulation, mais également aux nécessités de la protection de l'environnement, comme l'énonce l'article L. 2213-2 du code général des collectivités territoriales (Crim., 20 novembre 2012, pourvoi n°12-83.339).

Nature du service public du stationnement payant

Le stationnement payant sur la voirie constitue un service public à caractère administratif (SPA) alors que le stationnement payant en ouvrage constitue un service public à caractère industriel et commercial (SPIC) (CE , 12 juillet 1996, commune de Maintenon : Rec. CE , p. 305 ; CE , 2 avril 1997, commune de Montgeron : Rec. CE tables, p. 779).

Dématérialisation du paiement

Le passage à l'ère numérique s'applique aussi au stationnement payant. Certaines communes ont choisi de proposer un mode de paiement supplémentaire à leurs usagers, en leur permettant de s'acquitter de la taxe par paiement sur leur téléphone mobile. Aucun ticket papier n'est dans ce cas délivré : l'agent qui opère le contrôle est muni d'un dispositif lui permettant de vérifier si l'usager, identifié par le numéro d'immatriculation du véhicule, s'est acquitté de la taxe. L'utilisation de ce mode de paiement devrait être prévue par l'arrêté réglementant le stationnement payant de surface.

Non assujettissement à la TVA

Les redevances de stationnement sur voirie ne sont pas assujetties à la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) dès lors que les collectivités territoriales agissent en tant qu'autorité publique et qu'elles n'exercent pas cette activité dans un cadre concurrentiel.

 

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