Le droit à un recours effectif pour le contrevenant dépourvu d’avis de contravention

Par deux arrêts du 18 mai 2016, la Cour de cassation est venue assouplir sa jurisprudence en matière de contestation de verbalisation. L’article 530 alinéa 3 du code de procédure pénale qui prévoit que la réclamation doit être accompagnée de l'avis d'amende forfaitaire majorée interdisait, jusqu’à présent, au contrevenant n'ayant pas cet avis d’avoir accès au juge.

La complexité des procédures de contestation des verbalisations est régulièrement décriée tant par les associations de défense des automobilistes que par les institutions elles-mêmes, on pense notamment au Défen­seur des droits qui vient de publier un rapport consacré au traitement des amendes et problèmes liés au contentieux de la circulation routière (1).

Ces questions ne représentent pas moins de 6 % des 100 000 réclamations soumises au Défenseur des droits par an, en faisant ainsi, sinon son troisième sujet de préoccupation, tout du moins le troisième motif de saisine.

Rien d’étonnant à cela lorsque l’on prend connaissance des chiffres. Sur les seuls PV électroniques traités par le Centre national de traitement, même si le taux de contestation demeure assez faible et stable autour de 2,2 %, le nombre d’avis de contravention, encore en hausse en 2015 par rapport à 2014 (19 983 600 en 2015 contre 18 556 300 un an auparavant), génère un chiffre assez impressionnant de 444 900 formulaires de requête en exonération retournés par les conducteurs français.

Pour les 13 305 900 avis de contravention initiaux issus du contrôle automatisé, les 1,5 % de contestation se traduisent eux par la bagatelle de 201 535 formulaires de requê­te en exonération (2).

La dématérialisation en marche

Inutile de préciser que le moindre arrangement avec la procédure sera retenu par les services de l’officier du ministère public en charge du traitement de ces contestations pour les rejeter, et ainsi alléger le rôle de juridictions déjà fortement encombrées.

Mais avant même de pouvoir se confronter aux strictes exigences des articles 529-2 et suivants du code de procédure pénale, la première difficulté que devra surmonter le conducteur contestataire résidera déjà dans la réception de son avis de contravention.

Le recours au courrier simple pour l’envoi de ces avis de contravention que ce soit au stade de l’amende forfaitaire ou à celui de l’amende forfaitaire majorée (l’avis de contravention – AFM – peut dans certains cas être envoyé en courrier recommandé, le délai de contestation est alors porté à trois mois) entraîne par la force des choses une large incertitude quant à leur réception par leurs destinataires.

L’Agence nationale de traitement automatisé des infractions encourage (Antai), sur son site internet, les conducteurs à mettre à jour le certificat d’immatriculation du véhicule. Outre la scrupuleuse observation des exigences de l’article R. 322-7 du code de la route, ces diligences permettent surtout à l’Agence nationale de traitement automatisé des infractions de disposer d’un « fichier adresse » réactualisé. Néanmoins, même avec des coordonnées à jour, les aléas de la distribution postale réser­vent encore bien des embuches à nos avis de contravention.

Or, la première des exigences imposées par le code de procédure pénale à celui qui souhaiterait contester la verbalisation dont il a fait l’objet réside dans l’obligation de produire l’avis de contravention litigieux et pire c’est l’original qui devra être communiqué à l’appui de la contestation et non une simple copie (cf. article 530 al. 3 du code de procédure pénal : « La réclamation doit être accompagnée de l’avis d’amende forfaitaire majorée correspondant à l’amende considérée ainsi que, dans le cas prévu par l’arti­cle 529-10, de l’un des documents exigés par cet article, à défaut de quoi elle est irrecevable ») En la matière, l’interprétation de la Cour de cassation est bien évidemment des plus strictes et censure la contestation opérée en violation des dispositions de l’article 530 du code de procédure pénale (voir par exemple : Crim., 18 janvier 2000, n° 99-80185 ; Crim., 3 mars 2009, n° 08-84162 ; Crim., 8 janvier 2013, n° 12-80340. La Cour de cassation a même censuré la juridiction de proximité de Paris qui avait validé une contestation opérée sur la base d’un avis d’opposition administrative, le contrevenant ayant indiqué n’avoir jamais reçu les avis de contravention concernés (voir Crim., 27 octobre 2009, n° 08-87327).

L’arrivée des nouvelles technologies peut permettre de prédire une disparition, à terme, de cette désuète obligation de production de l’original de l’avis de contravention. Faisant écho aux « 40 nouvelles propositions pour simplifier la vie des Français », présentées par le gouvernement (proposition n° 17) et aux annonces faites lors du CISR du 2 octobre 2015 (mesures complémentaires D21 et D22 : mieux faire comprendre les objectifs et les règles), l’Antai a mis en ligne, fin novembre 2015, un nouveau service donnant la possibilité aux conducteurs ayant reçu une contravention relevée par un radar automatique de formuler leur contestation directement sur son site Internet.

À terme, la dématérialisation aura donc raison de la production du document original. Mais le conducteur pourra être en proie à de biens plus inquiétantes difficultés, relayant la question de la valeur de la copie au second plan, s’il n’a tout simplement pas reçu l’avis de contravention.

Le code de procédure pénale offrait, et offre toujours, un moyen de franchir la barrière posée par son article 530 avec les dispositions de l’article R. 155-1 qui précisent qu’en « matière criminelle, correctionnelle et de police, hors les cas prévus par l’article 114, il peut être délivré aux parties (…) sur leur demande, expédition de la plainte ou de la dénonciation des ordonnances définitives, des arrêts, des jugements, des ordonnances pénales et des titres exécutoires prévus à l’article 529-2, alinéa 2, du code de procédure pénale… »

Le contrevenant peut, alors, demander à l’officier du ministère public expédition du titre exécutoire nécessaire à sa contestation L’absence de réponse peut alors lui ouvrir la voie de l’incident contentieux (Cf. article 530-2 du code de procédure pénale : « Les incidents contentieux relatifs à l’exécution du titre exécutoire et à la rectification des erreurs matérielles qu’il peut comporter sont déférés à la juridiction de proximité, qui statue conformément aux dispositions de l’article 711 »). C’est cette situation qu’avait eu à connaitre la Cour d’appel de Lyon, le 28 juin 2011 : « il ressort des termes de l’article 530 alinéa 3 du code de procédure pénale que toute réclamation formée par le contrevenant – à la suite de la délivrance de l’avis l’invitant à payer ladite amende – doit être, à peine d’irrecevabilité, constatée par l’officier du ministère public, accompagnée dudit avis, dont copie a précisément été sollicitée par lettre du conseil de Florent C. du 20 mars 2010, au visa de l’article R. 155-1 du code de procédure pénale ; démarche à laquelle il n’est pas contesté par le ministère public qu’aucune suite n’a été donnée, hormis le soit-transmis du 7 avril 2010 portant constat de l’irrecevabilité de la réclamation réputée faite, et cela pour défaut de jonction de l’avis ; qu’il convient, dès lors, de confirmer le jugement déféré ayant fait droit à la requête de Florent C., dans la mesure où, au regard de la procédure ainsi suivie, ce dernier n’a pu disposer des pièces indispensables à la recevabilité de la réclamation auprès du ministère public ; voie ouverte par l’article 530 du code de procédure pénale » (CA Lyon 28 juin 2011, RG n° 11/00319, JA nov-déc. 2011, n° 834).

La jurisprudence avait, ainsi, pu assouplir les exigences formelles en matière de contestation, il n’en demeure pas moins qu’en l’état les règles du code de procédure pénale peuvent forcer le conducteur contestataire à suivre un parcours judicaire semé d’embuches pour une simple contravention pour laquelle l’accès au juge ne devrait pas poser problème, même si sur point la France se fait régulièrement rappelée à l’ordre par la CEDH (voir, notamment : CEDH 28 septembre 2010, Yllouz c/France, n° 55613/08 ; CEDH, 8 mars 2012, Cadène c/ France, n° 12039/08 ; CEDH, 8 mars 2012, Célice c/ France, n° 14166/09 ; CEDH, 8 mars 2012, Josseaume c/France, n° 39243/10 ; CEDH, 16 décembre 2014, Amiot c/France, n° 20790/14, CEDH, 10 février 2015, Khemiri c/France, n° 44445/14).

Outre la complexité accrue de la gestion d’un incident contentieux (3) par rapport à celle liée à une simple contestation, une lecture littérale des dispositions de l’article 530-2 du code de procédure pénale semble réserver cette procédure à l’amende forfaitaire majorée. Les contrevenants n’ayant pas la chance de recevoir d’avis de contravention en seront donc pour leurs frais et ne pourront qu’espérer être destinataires d’un avis d’amende for­faitaire majorée… La généralisation du PV électronique et, de ce fait, de l’envoi au contrevenant d’un avis de contravention à son domicile au détriment d’une remise en main propre rendait l’état du droit positif d’autant plus incongru.

Constitutionnelle, l’effectivité du recours

La chose n’avait d’ailleurs, pas totalement, échappé aux sages de la rue Montpensier qui avaient eu, l’année dernière, à se pencher sur la constitutionnalité du troisième alinéa de l’article 530 du code de procédure pénale. Dans le cadre de sa décision n° 2015-467 QPC du 7 mai 2015, le Conseil constitutionnel a, ainsi, pu préciser que « Le droit à un recours juridictionnel effectif impose que la décision du ministère public déclarant la réclamation prévue par le troisième alinéa de l’article 530 du code de procédure pénale irrecevable au motif qu’elle n’est pas accompagnée de l’avis d’amende forfaitaire majorée puisse être contestée devant le juge de proximité, soit que le contrevenant prétende que, contrairement aux prescriptions du deuxième alinéa de l’article 530, l’avis d’amende forfaitaire majorée ne lui a pas été envoyé, soit qu’il justifie être dans l’impossibilité de le produire pour des motifs légitimes ; que, sous cette réserve, le grief tiré de la méconnaissance du droit à un recours juridictionnel effectif doit être écarté ». La réserve était donc de taille et sans contraindre le législateur à revoir sa copie, les praticiens ne pouvaient qu’y voir une invitation pour la jurisprudence, si ce n’est à revirement, tout du moins à évolutions.

C’est par deux arrêts du 18 mai 2016 que la chambre criminelle est venue consacrer le droit à un recours effectif tel que souhaité par le Conseil constitutionnel. L’obligation pour un conducteur de produire un document qu’il n’a jamais eu en sa possession obérait grandement cette effectivité, et c’est naturellement que la Cour de cassation a gommé cette difficulté : « La requête en incident contentieux, qui constitue un recours juridictionnel effectif, est recevable lorsque le demandeur prétend que l’avis d’amende forfaitaire majorée ne lui a pas été envoyé, (…) il appartient au juge, pour prononcer sur la recevabilité de la réclamation adressée à l’officier du ministère public, de vérifier si la preuve de l’envoi de l’avis au contrevenant est rapportée par le Ministère Public » (Crim., 18 mai 2016, n° 15-86095).

Il sera regretté que la chambre criminelle ait appliqué strictement les réserves émises par le Conseil constitutionnel et ne vise que l’hypothèse où l’avis d’amende forfaitaire majorée n’a pas été envoyé, il eut été plus protecteur pour le justiciable que soit envisagée l’absence de réception par le contrevenant. Il restera à la jurisprudence à déterminer comment le ministère public peut rapporter la preuve de cet envoi. Dans une espèce en date du même jour, la Cour de cassation s’est justement penchée sur la question et est venue préciser que « La production de bordereaux collectifs d’envoi d’amendes forfaitaires majorées au trésor public ne permettait pas de retenir que la preuve de l’envoi des avis relatifs aux deux amendes en cause au contrevenant était rapportée par le ministère public et de déclarer la réclamation adressée à l’officier du ministère public irrecevable » (Crim., 18 mai 2016, n° 15-84729).

Rattrapé par le retrait de points

D’autres tentatives du ministère public seront certainement examinées par les juridictions dans les moins ou années à venir, permettant à la jurisprudence de, peu à peu, construire le cadre relatif à la régularité de l’envoi, à l’image que ce qu’a pu faire le Conseil d’État en matière de notification des décisions d’invalidation de permis de conduire. Pour ces dernières, le recours par l’administration au courrier recommandé facilite grandement la tâche du ministère de l’Intérieur, mais le Conseil d’État a dû, par exemple, trancher la question de la validité des adresses utilisées pour atteindre les conducteurs concernés (on pense, notam­ment à la problématique des résidences multiples, voir CE, 29 janvier 2014, n° 356812, voir, plus récemment, CE, 4 novembre 2015, n° 373930, à propos d’une notification opérée à « l’adresse du cabinet professionnel où un conducteur (et avocat) exerçait effectivement et qu’il avait fait figurer sur le certificat d’immatriculation de son véhicule, alors même qu’elle n’était pas celle du domicile de l’intéressé ».

Et le regard porté à la jurisprudence du Conseil d’État pourrait, d’ailleurs, permettre de relativiser l’assouplissement opéré par la Cour de cassation. Le contrevenant qui conteste un avis d’amende forfaitaire majorée qu’il n’a jamais reçu sera très certainement confronté à une décision de retrait de points. Et c’est peut-être même la notification de cette décision qui lui a permis de prendre connaissance de l’émission du titre exécutoire. Cette notification fait courir un délai de contestation de deux mois pour attaquer la décision de retrait de points devant les juridictions administratives. Dans le cadre de son recours, le conducteur ne manquera pas de faire état de l’irrégularité de la décision de retrait intervenue trop précocement avant la moindre condamnation définitive alors que la verbalisation a été contestée. Mais les juridictions administratives ne se contenteront plus de la production par le requérant des justificatifs de la contestation pour juger la décision de retrait de points irrégulière, il faudra pour cela que le requérant rapporte la preuve de l’annulation du titre exécutoire (voir, par exemple, CE, 22 juillet 2016, n° 384410 : « en jugeant qu’il appartenait au ministre de l’intérieur d’établir que la réclamation formée par M. B...sur le fondement de l’article 530 du code de procédure pénale contre le titre exécutoire d’amende forfaitaire majorée relatif à l’infraction du 18 novembre 2012 avait été rejetée par l’officier du ministère public, le tribunal administratif a commis une erreur de droit ». De là à penser que la main gauche reprend ce que la main droite a été forcée de donner…

1. Défenseur des droits, rapport « Amendes et circulation routière, état des lieux et recommandations », 12 juillet 2016.
2. Chiffres extraits du rapport d’activité 2015 de l’Antai publié le 9 août 2016.
3. Même si la chambre criminelle vient de valider la saisine de la juridiction du lieu de domicile du contrevenant dans le cadre d’une requête en incident contentieux au visa de l’article 711 du code de procédure pénale (voir, Crim., 28 juin 2016, n° 15-83248).

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