L’Autorité de contrôle prudentiel renforce son efficacité disciplinaire

La décision rendue le 12 décembre 2012 concernant le cabinet Innocent par la commission des sanctions de l’ACP s’inscrit dans la lignée du renforcement de la jurisprudence disciplinaire en assurance.

une décision de la commission des sanctions de l’Autorité de contrôle prudentiel (ACP) rendue le 12 décembre2012 à l’encontre du cabinet de courtage Innocent (procédure n° 2012-02) renforce le corpus réglementaire disponible en matière d’assurance. Outre de témoigner d’une évolution des pouvoirs disciplinaires de l’ACP, cette décision est l’occasion de s’interroger sur la formation d’une jurisprudence réglementaire plus efficace et d’une plus grande qualité en matière d’assurance.

À retenir

  • L’ACP est le régulateur chargé du contrôle et des sanctions dans le secteur des assurances. La procédure se décompose entre phases de contrôle, d’instruction et de sanction.
  • La «Charte de contrôle-secteur assurance» est le document indiquant aux organismes contrôlés leurs droits et obligations et constituant un guide des bonnes pratiques à l’usage des contrôleurs.
  • L’ACP doit respecter les garanties procédurales découlant de l’article 6 § 1 de la Convention européenne des droits de l’homme garantissant le droit à un procès équitable.

Les conséquences de l’arrêt « Dubus » sur la procédure

Le 11 juin 2009, la cinquième section de la Cour européenne des droits de l’homme (CEDH) a rendu l’arrêt « Dubus », dans lequel elle a condamné la Commission bancaire sur le fondement de la violation de l’article 6 § 1 de la Convention européenne des droits de l’homme pour défaut d’indépendance et d’impartialité. La Cour avait tout d’abord considéré qu’il ne ressortait pas des textes applicables une distinction claire entre les fonctions de poursuite, d’instruction et de sanction dans l’exercice du pouvoir juridictionnel de la Commission bancaire. Dans cet arrêt, la CEDH indique qu’elle « s’accorde avec l’analyse du Conseil d’État, qui n’a pas remis en cause la faculté d’autosaisine de la Commission bancaire, mais qui l’a subordonnée au respect du principe d’impartialité, mais elle croit nécessaire d’encadrer plus précisément le pouvoir de se saisir d’office de manière que soit effacée l’impression que la culpabilité de la requérante a été établie dès le stade de l’ouverture de la procédure ». La structure de la Commission bancaire et l’absence de séparation stricte dans la répartition des compétences en son sein ont été à l’origine de la condamnation de la France. L’autorité disciplinaire alors compétente pour le secteur des assurances, l’Acam, souffrait du même écueil: les textes ne prévoyaient pas de séparation stricte entre organes de contrôle, de poursuite et de jugement.

Il est à espérer qu’un débat devant la commission des sanctions précisera le contour des garanties procédurales.

L’incidence de la création de l’ACP

Dans ce cadre, la loi n° 2010-1249, dite de régulation bancaire et financière du 22 octobre 2010, ratifiant l’ordonnance n° 2010-76 du 21 janvier 2010, a fusionné les autorités d’agrément et de contrôle des secteurs bancaire et assurantiel en une seule autorité, l’ACP. Ainsi, les enseignements tirés de la jurisprudence « Dubus » en matière bancaire allaient profiter au secteur des assurances. La création de cette autorité de régulation s’est d’abord accompagnée de modifications structurelles se démarquant de l’Acam pour ce qui concerne les procédures de contrôle et de sanction. Les textes ont ainsi instauré une séparation entre les organes de contrôle, d’instruction et de sanction là où l’Acam n’en opérait pas. Outre cette évolution purement institutionnelle, la création de l’ACP a été l’occasion de rapprocher la procédure d’un cadre juridictionnel. La doctrine et les praticiens ont ainsi salué l’instauration claire du respect des principes du contradictoire et d’impartialité au sens de la jurisprudence « Dubus ». En pratique, les nouvelles dispositions du code monétaire et financier (CMF) établissent que le secrétaire général de l’ACP organise les enquêtes et les contrôles. Les mesures de police administrative sont du ressort du collège, lequel peut prononcer des mises en garde et exiger des mises en conformité, ou encore prendre des mesures conservatoires. En cas d’ouverture d’une procédure de sanction, le président de l’ACP notifie les griefs à la personne mise en cause et transmet cette notification à la commission des sanctions. Par conséquent, la procédure devant la commission des sanctions de l’ACP est plus respectueuse du principe du contradictoire que celle jadis suivie par l’Acam. À titre d’exemple, la personne mise en cause peut se faire assister d’un conseil ou dispose de la possibilité d’être entendue à sa demande par le rapporteur. En outre, elle a la possibilité de présenter son argumentation face aux griefs qui lui sont opposés par la commission des sanctions. On peut se réjouir de cette évolution structurelle et procédurale: la « juridictionnalisation » de la procédure confère aux décisions prises une portée et une autorité plus forte, ce qui contribuera à la constitution d’une jurisprudence réglementaire de meilleure qualité.

La jurisprudence de l’ACP en matière d’assurance

Depuis la création de l’ACP, certaines décisions disciplinaires publiées en matière d’assurance ont permis d’éprouver le nouveau cadre procédural mis en place par le législateur. Une première décision du 28 février 2011 concernant la SARL Universal assurances avait condamné plusieurs intermédiaires en assurances pour manquements au Livre V du code des assurances. Toutefois, cette décision n’apportait pas d’éléments fondamentaux en ce qui concerne la procédure. De manière plus intéressante, la décision « Groupement français de caution » du 15 juillet 2011 a été l’occasion pour l’ACP de confronter l’architecture réglementaire procédurale aux exigences des principes du contradictoire et d’impartialité. La défense présentée par le Groupement français de caution se concentrait notamment sur le non-respect des garanties procédurales fondamentales issues de l’article 6 § 1 de la CEDH. Dans cette décision, la commission des sanctions a affirmé le respect du principe d’impartialité en rappelant que les collaborateurs qui sont mis à sa disposition ne sont en réalité qu’administrativement rattachés à la direction juridique de l’Autorité, et qu’ils dépendent hiérarchiquement et fonctionnellement du président de la commission des sanctions. Il existe donc bel et bien une distinction entre les procédures de contrôle et de sanction. Par ailleurs, s’agissant du respect du principe du contradictoire, le Groupement avait notamment excipé de ce que les services de l’ACP avaient versé au dossier une note d’analyse complémentaire après qu’il a produit ses observations sur le projet de rapport et que le rapport définitif ne lui a été communiqué qu’au moment de l’envoi de la notification des griefs. La commission des sanctions, en se fondant sur la « Charte du contrôle de l’ACP-secteur assurance » (juin 2010), a considéré que ces faits, même fondés, n’étaient pas constitutifs d’une violation de la procédure de contrôle.

La décision « SARL de courtage Innocent »

Dans ces conditions, la décision « SARL de courtage Innocent » aurait pu être une occasion pour la commission de contrôle de préciser ses modalités d’application du respect du contradictoire face à certains doutes non résolus après la décision « Groupement français de caution ». La décision « Courtage Innocent » n’a pas donné lieu à un débat sur les garanties fondamentales de la procédure ACP pour se concentrer sur des questions de fond. Il est à espérer qu’un débat futur devant la commission des sanctions s’instaurera autour de ces questions pour préciser le contour des garanties procédurales. Une nouvelle décision pourrait également être l’occasion de se pencher sur la divergence existant en pratique entre la charte de contrôle de l’ACP dans le secteur de d’assurance et dans la banque, cette dernière offrant une qualité supérieure.

L’arsenal de la Commission des Sanctions

  • L’article L.612-39 du code monétaire et financier liste les mesures répressives dont dispose la commission des sanctions en cas d’infraction aux dispositions législatives et réglementaires dont l’Autorité de contrôle prudentiel doit assurer le respect.
  • Les sanctions qu’elle rend varient selon l’intensité des manquements. par exemple, les infractions particulièrement graves retenues contre le gérant dans la décision «courtage Innocent» ont été sanctionnées d’une peine d’interdiction d’exercice de l’activité d’intermédiation en assurances pendant dix ans et d’une amende de 20000 €.
  • En pratique, la peine la plus crainte réside dans la publication de la décision, en raison des répercussions en termes d’image.

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