Mutuelles communales : l'AMF met les maires en garde

L’Association des maires de France (AMF) s’est penchée sur la question des mutuelles dites communales sous un angle juridique. Si la législation sur le sujet est encore peu fournie, plusieurs risques ont été identifiés.

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Mutuelles communales : l'AMF met les maires en garde

L’essor récent des mutuel­les dites communales n’est pas sans poser un certain nombre de ­questions pratiques. Plus de 2 000 communes auraient ainsi mis en place une telle couver­ture santé, notamment via une association d’assurés de type Actiom, sans pour autant pouvoir se positionner dans un cadre juri­dique clair.

Cette incertitude concerne également l’Association des maires de France (AMF), qui publie certaines notes sur le sujet à destination des collectivités territoriales. Une note du 4 juillet 2016, que L’Argus s’est procurée, distin­gue quatre principaux cas de figu­re pour la mise en place d’une «mutuelle communale». Ces quatre niveaux se différencient par le degré d’implication des communes et/ou des centres communaux d’action sociale (CCAS) : les risques juridiques reliés à ces niveaux évoluent égale­ment. Si les deux principaux scénarios (promotion d’associations d’assurés et mise en concurrence réalisée par les CCAS) parais­sent peu risqués, des points de tension juridique existent toutefois.

Le premier scénario se focalise sur les associations d’assurés (type Actiom), majoritairement créées, non pas par des mutuelles mais des courtiers – et l’AMF de préciser qu’«aucune de ces initiatives privées n’est référencée ou soutenue» par elle. Ces associations mettent en concurrence les compagnies d’assurance et les mutuelles partenaires de leur réseau et souscrivent elles-mêmes le contrat au bénéfice de ses membres.

La commune, un facilitateur

L’AMF note ainsi que les commu­nes ne jouent qu’un «rôle de facilitateur» et de «relais d’information» auprès des habitants. Dans ce cadre, il n’existe point de lien contractuel, ni de participation financière, entre la commune et l’association d’assurés.

L’Association des maires de France n’identifie pas de risque juridique particulier. «Ce schéma ne semble pas poser de difficultés au regard du droit de la comman­de publique», souligne-t-elle, considérant que les critères de qualification d’un marché public «ne semblent pas remplis» eu égard à l’absence de lien contractuel ou financier. «Aucune procédure de publicité et de mise en concurrence préalables n’est requise», conclut-elle sur ce point. Si certaines associations d’assurés proposent aux communes l’envoi d’une «lettre d’accréditation» aux admi­nistrés pour souligner le soutien de la démarche par la commune, ce document n’a a priori pas de valeur juridique.

Dans ce cadre, le principal point de vigilance résiderait surtout dans la mise à disposition par la commune d’un local au bénéfice de l’association d’assurés : elle doit donner lieu au paiement d’une redevance.

Second scénario principal identifié : la commune (via son CCAS ou pas) procède elle-même à une mise en concurrence des organismes complémentaires santé, sur la base d’un cahier des charges préétabli. «Les commu­nes mènent dans ce schéma une activité qui s’apparente à celle d’intermédiation en assurances» prévient l’AMF, soulignant toutefois que seule la profession d’inter­médiaire «rémunérée» est réglementée.

Mutuelles communales : les pièges à éviter

Si les trois premiers scenarii évoqués par l’AMF soulèvent selon l’association un risque juridique modéré, plusieurs écueils sont toutefois à éviter.

  • Si la commune met un local à disposition de la mutuelle « communale », cette utilisation du domaine public doit donner lieu au paiement d’une redevance (article L. 2125-1 du code général de la propriété des personnes publiques).
  • Si la législation concernant les procédures de mise en concurrence est, dans ce contexte des mutuelles communales, encore floue, l’AMF juge la mise en place d’une procédure de mise en concurrence comme une « bonne pratique, (...) compte tenu du caractère très concurrentiel du secteur de la complémentaire santé ».
  • Attention enfin aux éventuels rapports entre la commune et la mutuelle sélectionnée (scénario 3) : des risques de conflits d’intérêts existent, notamment si le président (élu) de l’association travaille pour la mutuelle en question.

 

Les autres points de vigilance quant à cette mise en concurrence sont sensiblement les mêmes que dans le cadre de la promotion d’une association d’assurés : non-application du droit des marchés publics, paiement d’une redevance en cas de mise à disposition d’un local par la commune et non-obligation de mise en œuvre d’une procédure de publicité. «Toutefois, dans un souci de transparence, certaines collectivités se soumettent à une procédure ad hoc», souligne toute­fois l’AMF.

… et aux cas particuliers

Restent, donc, certains cas particuliers. Une commune identifiée par l’AMF (scénario 3) a d’abord créé, via son CCAS, sa propre association d’assurés. Chaque administré intéressé adhère à l’association et lui règle une cotisa­tion «symbolique» : charge ensuite à l’association de négocier les tarifs avec les organismes complémentaires santé sur la base d’un cahier des charges préétabli. «Une fois le contrat sélectionné, elle représente l’intérêt des adhérents auprès de l’assureur, et a pour vocation d’adapter les contrats souscrits», ajoute l’AMF. Si la négociation des tarifs se fait à un niveau collectif, les contrats avec la mutuelle restent individuels – au contraire du scénario suivant. Le schéma est toutefois sujet à caution. Certes, l’administré adhère à l’association et signe individuellement un contrat avec la mutuelle sélectionnée, mais «il existerait néanmoins un rapport contractuel entre l’association et la mutuelle» prévient l’AMF. Si ce dispositif n’entre pas dans le cadre du droit des marchés publics et que l’association, dans le cas présent, n’agit pas comme un intermédiaire au sens du droit des assurances (activité sans rému­nération), il demande toute­fois la «plus grande vigilance» quant aux rapports entre l’association et la mutuelle sélectionnée.

Dernier scéna­rio envisagé : un CCAS identifié par l’AMF a lui-même souscrit un contrat de complémentaire santé collectif, à destination des administrés en situation de précarité. Le CCAS règle lui-même la somme des cotisations dues à la mutuelle sur une base trimestrielle, recouvrant les cotisations auprès des adhérents. Ce cas de figure amène des précautions de deux types. La note rappelle ainsi que le choix de l’organisme complémentaire santé doit se faire dans le cadre du code des marchés publics, impliquant par conséquent une procédure de publicité et mise en concurrence appropriée. Mais le risque principal de cette modalité est bien le fait que le CCAS souscrive à un contrat collectif : l’AMF cite pour justification l’arti­cle L. 221-2 du code de la mutua­lité (alinéa III). «Cet article précise qu’une opération de mutuel­le collective facultative est celle par laquelle, sur la base d’un contrat souscrit par une personne morale, des membres d’une personne morale adhèrent librement à une mutuelle. Or, dans le cas d’un CCAS, qui est bien une personne morale, on ne peut considérer que les habitants de la commune en sont des membres au sens de cette disposition», met en garde l’AMF. Et l’association de conclure : «Seule l’adhésion à une association d’assurés (…) permet aux administrés des communes de bénéficier des avantages d’un contrat collectif facultatif».

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